Un debate necesario para un país complejo - y, IV - de la Administración lateral

Introducción

Este post estaba concebido como el último de una serie que pretendía poner sobre la mesa de debate algunos de los temas que son cuestiones relevantes en relación con la necesidad de nuevas orientaciones en la política del agua[1]. Aunque las ideas principales para un cambio ya estaban planteadas con anterioridad la situación generada por la covid-19 puso en cuarentena este propósito. Con posterioridad he publicado un nuevo post sobre las posibles consecuencias que la situación de postpandemia puede a plantear en la gestión futura del agua[2]. A pesar de ello he querido mantener la idea inicial por cuanto éste trata de aspectos de alguna forma secundarios aunque no por ello menos importantes en el debate sobre la gestión del agua.

En un sentido amplio, la gestión del agua corresponde a toda la sociedad si bien la dirección de ésta (en el sentido de la facultad ordenadora y ejecutiva) corresponde a las Administraciones Públicas en correlación con el carácter de bien de dominio público que tiene el agua.

Las palabras clave que configuran el presente y van a determinar el futuro son: incertidumbre, transición y cambio

Además de lo que podríamos considerar el “núcleo esencial” de la Administración Pública del Agua (Dirección General del Agua, Confederaciones Hidrográficas y órganos similares de las CCAA tanto con competencias plenas como no) se han ido configurado otra serie de estructuras que yo denomino de manera jurídicamente poco rigurosa, y pido perdón por ello, “administración lateral”, cuyo objetivo está encaminado a mejorar la funcionalidad y operatividad de los elementos centrales del grupo.

Estas estructuras se han ido creando a lo largo del tiempo[3] y responden a filosofías y objetivos muy distintos llegando en algunos casos a tener vida propia. En cualquier caso, parece conveniente introducir algún tipo de debate sobre la adecuación de las mismas a la situación actual y sus posibles vías de mejora.

Los Consejos y otros órganos de participación

Con la Ley de Aguas de 1985 se introducen en nuestra administración del agua los Consejos: de la cuenca y nacional, así como la Asamblea de Usuarios en las distintas Confederaciones. Este conjunto viene a ser una suerte de gobierno polisinodial reducido a funciones consultivas. El objetivo pretendido por el legislador era el de propiciar, a través de ellos, la participación e integración de los usuarios en la gestión del agua (entroncándolo a su vez con el espíritu de las Confederaciones Sindicales) aunque sin llegar a constituir en la práctica un sistema efectivo de gobernanza ya que los Consejos no dejan de ser órganos consultivos por lo que sus decisiones, al menos en un plano teórico, pueden ser ignoradas por el ejecutivo. Debe quedar claro que las funciones de administración del Dominio Público Hidráulico - “funciones soberanas” – corresponden, en cualquier caso, al ejecutivo.

“Con la Ley de Aguas de 1985 se introducen en nuestra administración del agua los Consejos. El objetivo de éstos es el de propiciar la participación e integración de los usuarios en la gestión del agua aunque sin llegar a constituir en la práctica un sistema efectivo de gobernanza.”

En algún momento anterior ya me he referido a que el funcionamiento del Consejo Nacional del Agua resulta, en su configuración actual, poco operativo tanto por el número de sus miembros o por el peso que en el mismo poseen los que tienen una relación directa con esferas gubernamentales. De hecho, la discusión de los temas relevantes de la política del agua, función encomendada al Consejo, en un órgano de consulta dominado por la propia administración, no desarrolla de manera plena todas las potencialidades del debate político. Por su propia composición resulta ser una especie de juez y parte a la hora de informar de los temas que le propone el ejecutivo. A todo esto hay que añadir la insuficiencia de medios con los que cuenta el Consejo para el desarrollo de sus funciones.

El papel de Consejo de Agua de la Demarcación parece algo más defendible teniendo en cuenta que su función es la definición técnica del Plan de Gestión de la cuenca

Está bien que haya una mesa común donde puedan estar todos los agentes interesados en el campo del agua pero probablemente podía resolverse de otra manera de forma más operativa con una mayor economía de medios. Se trata de un órgano de gobernanza imperfecto y por tanto mejorable, pero no puede olvidarse que en el caso del agua, por su carácter de bien público, el liderazgo de su gobernanza debe corresponder al gobierno que debe asegurar coherencia entre las politics, las grandes líneas que configuran el marco de referencia cuya definición corresponde a la acción de gobierno[4] y las policies, que son los programas operativos para llevar a cabo las acciones generales es decir los programas de gestión acordes bien con los ciclos de planificación y políticos.

“En el caso del agua, por su carácter de bien público, el liderazgo de su gobernanza debe corresponder al gobierno que debe asegurar coherencia entre las politics, las grandes líneas que configuran el marco de referencia cuya definición corresponde a la acción de gobierno y las policies, que son los programas operativos para llevar a cabo las acciones generales”

Al hilo de lo anterior cabe hacer tres consideraciones. Primero, la escasa relevancia o el impacto que tienen en la opinión pública las decisiones del Consejo[5]. Segundo, el que las decisiones relevantes se cocinan en una Comisión Permanente, la mayor parte de las veces creada ad hoc para resolver temas específicos. En tercer lugar, el que por no disponer de estructuras propias, la conformación de la opinión del Consejo se basa en informes que dimanan de la propia administración del agua lo que a priori introduce la posibilidad de un sesgo en la decisión final[6]. Lo más relevante es que estas tres circunstancias suelen sumar sus efectos.

El papel de Consejo de Agua de la Demarcación parece algo más defendible teniendo en cuenta que su función es la definición técnica del Plan de Gestión de la cuenca[7]. Para ello parece conveniente que se cumplan algunas premisas como por ejemplo la ampliación de sus miembros para disponer de un mayor grado de conocimiento real de los problemas existentes que puedan conformar un abanico de Temas Importantes lo más real posible y no perderse en la definición de grandes principios poco operativos. Para que esta ampliación no nos lleve a caer en gigantismos ingobernables podrían plantearse dos planos de trabajo, uno de niveles sectoriales y territoriales reducidos pero con amplia participación a escala local aunque ésta pueda articularse de manera menos formal[8] y un segundo, en donde se encuentren adecuadamente representados los principales agentes de la cuenca, con una misión de integración (no de dilución) y adecuación a la realidad económica de las medidas y acciones propuestas por los niveles de base. Es decir, un órgano de debate para definir y desarrollar las propuestas técnicas y de reparto de las cargas económicas y sociales que impliquen las medidas a contemplar en el Plan de Gestión de la Demarcación.

En algún momento anterior ya me he referido a que el funcionamiento del Consejo Nacional del Agua resulta, en su configuración actual, poco operativo tanto por el número de sus miembros o por el peso que en el mismo poseen los que tienen una relación directa con esferas gubernamentales

Ya he señalado en un post anterior de esta serie[9] el papel extravagante del Comité de Autoridades Competentes que es un órgano de mera coordinación interadministrativa que habría que transformar en un órgano de concertación, facilitando la coordinación territorial y que debe operar en todas las fases del proceso de planificación, aunque no como autoridad en el sentido que ésta tiene en la DMA [10].

“Aunque vamos claramente hacia un sistema de gestión basado en múltiples variables no puede obviarse la importancia de los temas económicos y habría que buscar fórmulas que garantizaran su permanencia dentro de un esquema amplio de gobernanza”

Tanto la Asamblea de Usuarios como la Junta de Gobierno de la Confederación son órganos que tienen su razón de ser en función de los aspectos económicos del organismo de cuenca y es bajo esta óptica como deben ser analizados[11]. Aunque vamos claramente hacia un sistema de gestión basado en diferentes variables no puede obviarse la importancia de los temas económicos y habría que buscar fórmulas que garantizaran su permanencia dentro de un esquema más amplio de gobernanza. Ésto resulta más sencillo con la Asamblea de Usuarios, cuyas funciones son deliberantes y consultivas, y algo más compleja en el caso de la Junta de Gobierno que debe tener un papel en el funcionamiento del Organismo pero no central como actualmente.

Las Sociedades Estatales de Aguas

Las Sociedades Estatales de Aguas se crean en el marco de la Ley de Acompañamiento de los PGE de 1997 con el objeto de ayudar al cumplimiento de los criterios de convergencia previstos en el art. 109.J del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (racionalizar y mejorar la prestación de servicios públicos). La Ley habilita al Gobierno para crear Sociedades Mercantiles estatales, con el objeto de ejecutar y/o explotar obras públicas. En el apartado quinto y último del artículo 158 se extiende la regulación del precepto en lo que se refiere a las obras hidráulicas. Éstas últimas (las sociedades que tienen por objeto la ejecución y/o explotación de obras hidráulicas) son las llamadas sociedades de aguas que duplican la función de las confederaciones hidrográficas en estos menesteres.

No puede decirse que su ejecutoria haya constituido un éxito. Su recorrido ha sido fuente de conflictos judiciales por privilegios injustificados, escasa transparencia y prácticas viciadas. No han contribuido a una mejor y más equitativa financiación de las infraestructuras hidráulicas a través de una mayor participación (en realidad con una imputación de costos más realistas) por parte de los beneficiarios directos de las obras, sino que, en líneas generales, han reproducido las mismas pautas de financiación existentes en el régimen económico-financiero de la LAg. Concebidas como una fórmula para facilitar la participación económica de los usuarios en el desarrollo de las infraestructuras a través de su incorporación al interés societario, facilitando la obtención de financiación privada (sin recurrir a fórmulas directas de PPP) y la aplicación de ayudas europeas.

Tanto la Asamblea de Usuarios como la Junta de Gobierno de la Confederación son órganos que tienen su razón de ser en función de los aspectos económicos del organismo de cuenca y es bajo esta óptica como deben ser analizados

“No puede decirse que su ejecutoria haya constituido un éxito. No han contribuido a una mejor y más equitativa financiación de las infraestructuras hidráulicas a través de una mayor participación por parte de los beneficiarios directos de las obras, sino que, en líneas generales, han reproducido las mismas pautas de financiación existentes en el régimen económico-financiero de la LAg.”

El Tribunal de Cuentas en un reciente Informe de fiscalización sobre su actividad recomendaba al Gobierno el que se replanteara la existencia de dichas sociedades que han mostrado, desde su creación, un escaso avance en su actividad inversora que constituía precisamente el objetivo principal con el que se justificó su creación. Y eso que se encuentran sometidas en un grado significativamente menor que la AGE a las normas de derecho presupuestario y administrativo.

A lo largo de su breve historia han sufrido diversas transformaciones, particularmente procesos de absorción, quedando operativas en este momento solo dos de ellas[12] ¿Cuáles son las razones por las que aún se siguen manteniendo ahora? En primer lugar porque constituyen organismos de la AGE desde los que podrían hacerse políticas más ágiles de inversión territorial en un momento en el que el instrumento tradicionalmente empleado para este fin, las Confederaciones, que podían suplir su función aunque con una insuficiencia de medios notoria, están reorientándose hacia otros objetivos y por otra parte, a la existencia de activos propios (por ejemplo, desaladoras) configurados como prestadores de servicios. Es posible que, en el futuro, a la vista de las tendencias de fondo que se adivinan en el proceso de transición, puedan convertirse en una futura Agencia del Agua ligada exclusivamente a las inversiones productivas desgajando cualquier función inversora de capital fijo de los actuales cometidos de las Confederaciones que serían la protección del DPH, la gestión de las infraestructuras y su explotación, la actividad normativa y la planificación.

“Es posible que en un futuro puedan convertirse en una futura Agencia del Agua ligada exclusivamente a las inversiones productivas desgajando cualquier función inversora de capital fijo de los actuales cometidos de las Confederaciones”

La Investigación pública en el agua

Siempre la ciencia y la tecnología han resultado imprescindibles para el desarrollo de cualquier rama de actividad y afianzar la independencia en su desarrollo aunque la institucionalización del conocimiento ha ido perdido autoridad con el riesgo constatable de convertirse en un instrumento al servicio del pensamiento único. En la era post covid-19 disponer de una ciencia y tecnología propia y orientada a facilitar el progreso técnico de la rama del conocimiento correspondiente resulta mucho más evidente y necesario si cabe. Es cierto que en España dentro del campo del agua ha existido y existe una dilatada experiencia investigadora a la que han contribuido de manera muy especial la empresa privada y las Universidades[13]. Sin embargo se echa de menos el que por parte de la propia Administración del agua no se produzca una labor de liderazgo en este campo. Da la impresión que en este sector, especialmente los centros de carácter público, se encuentran cómodamente instalados en asesorar sobre cuestiones relativas a una economía madura que en el diseño de metodologías adaptativas y de procesos para los cambios en el modelo de gestión que se avecinan, muy orientado a las políticas de protección del estado del agua. Quizá haya que replantear para estos centros un sistema de financiación que les facilite el desarrollo de sus potencialidades investigadoras.

“Da la impresión que en este sector, especialmente los centros de carácter público, se encuentran cómodamente instalados en asesorar sobre cuestiones relativas a una economía madura que en el diseño de metodologías adaptativas y de procesos para los cambios en el modelo de gestión que se avecinan. Los proyectos resultantes deberían tener muy presente la transferencia de tecnología especialmente en su aplicación a programas de cooperación.”

Por consiguiente, parece urgente un replanteamiento de las líneas de I+D+i dentro de la administración del agua. En primer lugar definiendo con claridad, por parte de ésta, los objetivos que se pretenden que no pueden reducirse a una mera declaración de intenciones sin compromisos financieros y de resultados[14] y, en segundo lugar, abriendo las líneas de investigación a equipos más allá de los centros oficiales existentes con el objetivo de evitar escenarios de exclusividad que suelen llevar aparejados situaciones de poca efectividad en los resultados.

En la era post covid-19 disponer de una ciencia y tecnología propia y orientada a facilitar el progreso técnico de la rama del conocimiento correspondiente resulta mucho más evidente y necesario si cabe

Pero hay una investigación básica (no especulación teórica) que debe ser pública. El ministerio responsable de los temas del agua debe estar presente en los Programas de Investigación a través de un Programa a medio plazo y llevándolos a cabo bien directamente bien a través de los diversos Organismos de él dependientes o bien mediante convenios con el mundo académico y empresarial. Los proyectos que se lleven a cabo en estos Programas deberán tener muy presente la necesidad de avanzar en nuevas metodologías para la adaptación de actuales infraestructuras a los efectos del cambio climático y, en general, a cualquier modificación sobrevenida en las condiciones de explotación de los actuales sistemas hidráulicos así como las posibilidades de transferencia de tecnología, especialmente en su aplicación a programas de cooperación.

Un ejemplo de la necesidad de llevar a cabo esta investigación básica lo constituye el campo de las aguas subterráneas (con independencia de la incongruencia que sigamos tratándolas de manera separada a pesar de la unidad del ciclo hidrológico establecida en la LAg 85). A diferencia de los avances realizados en hidrología superficial[15], el conocimiento básico de las masas de agua subterráneas se nutre, de manera general, de los trabajos realizados en la década de los 70 del siglo pasado. Hoy deberíamos abordar una revisión de su conocimiento con técnicas actuales, apoyándose en las experiencias de explotación habidas hasta el momento y valorando sus efectos tanto cuantitativa como cualitativamente.

A modo de conclusión

Es evidente que asistimos a momentos en que en el conjunto de la sociedad, y por consiguiente también en el campo del agua, se está produciendo la mudanza desde el paradigma productivista hacia otro caracterizado por la sostenibilidad. En el agua, nuestra historia nos hace desear que ese nuevo paradigma al que nos dirigimos sea lo más perdurable en el tiempo pero eso quizá no va a ser posible. No podemos aplicar una plantilla del pasado porque nos encontramos en una realidad en cambio constante. Iremos, conservando unos pocos principios básicos que sí deberían mantenerse en el tiempo, hacia políticas flexibles en el medio plazo en función de la mayor o menor intensidad que el agua tenga en las distintas políticas públicas (salud, energía, ciudades, agricultura, etc.) de las que ahora será un elemento instrumental.

“No podemos aplicar una plantilla del pasado porque nos encontramos en una realidad en cambio constante. Las palabras clave que configuran el presente y van a determinar el futuro son: incertidumbre, transición y cambio. No habrá una mano invisible que nos guie en este proceso.”

Las palabras clave que configuran el presente y van a determinar el futuro son: incertidumbre, transición y cambio. No habrá una mano invisible que nos guie en este proceso que solo puede tener éxito si se asume lo que significan, en lo cotidiano y en el largo plazo, estas palabras clave y sobre ellas se produce una respuesta colectiva, una coordinación con las políticas territoriales y sectoriales así como una participación proporcional en las cargas, tanto económicas como sociales y ambientales, que conlleven las mismas.