El Pacto Nacional sobre el Agua

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Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
  • El dedo señala a la utopía, pero estamos completamente sumergidos (J. M. Sanfafé)

En una reciente comparecencia del ministro de Agricultura en el Congreso para explicar la política de su Departamento señaló, como uno de los ejes fundamentales de la misma en lo que se refiere al agua, el tratar de conseguir un Pacto Nacional sobre el Agua. No puede decirse que la idea sea nueva aunque, como se ha evidenciado en los intentos anteriores, resulta compleja su formalización. Pero el Pacto es necesario y el incumplimiento de nuestras obligaciones con la Unión Europea es un punto, aunque no el único, que subraya la necesidad del mismo.

Hoy existen algunas condiciones de contorno que hacen que sea quizá más posible llegar a un Pacto como puede ser que los agentes intervinientes son más plurales y se encuentran plenamente identificados y que son conocidas (y valoradas) las distintas opciones referidas a la gestión. Por el contrario, la institucionalidad que permita llegar a acuerdos dentro del sector no se encuentra suficientemente desarrollada y existe un problema referido a las competencias territoriales de solución compleja.

El sector del agua es un sector maduro, con rigideces estructurales cuya posible modificación exige análisis profundos

El sector del agua es un sector maduro, con rigideces estructurales cuya posible modificación exige análisis profundos, como creo que se han hecho a lo largo de estos últimos 20 años, pero que también exigen tiempo para su consolidación. El Pacto Nacional sobre el Agua es un planteamiento a largo plazo (mas allá incluso de los periodos de planificación hidrológica) que exige una amplia prospectiva y que por ello debe comprender los elementos nucleares del sistema, dejando a la planificación ordinaria la tarea de resolver los problemas a corto y medio plazo.

Pacto es el acuerdo entre dos o más personas o grupos sociales sobre determinada materia con la intención de su observancia. El único pacto sobre el agua que podemos considerar como tal, aunque nunca fue formulado como tal de una manera explícita, es el que ha venido a denominarse “Política Hidráulica”, planteado por el movimiento regeneracionista a principios del siglo pasado, que suscitó amplios apoyos sociales, con una vigencia, aunque no lineal, que puede decirse llega hasta la década de los setenta del pasado siglo.

De manera simplificada, el objetivo estratégico, es decir su núcleo central, considera que el agua debe atender, de manera preferente, el desarrollo agrícola y energético, utilizando como elementos instrumentales el dominio público del agua (y del espacio hídrico necesario para su protección), el sistema concesional y una potente componente de intervención pública.

El sistema hace ya algunas décadas que se encuentra totalmente agotado tanto desde un punto de vista físico y económico, ya que los recursos disponibles en las cuencas mas dinámicas se encuentran al límite lo que exige una mayor inversión de recursos públicos para movilizarlos con rentabilidades económicas, e incluso sociales, mas que discutibles. Además de este agotamiento existe un cuestionamiento creciente por parte de la sociedad de esta política.

La introducción de medidas de fomento del regadío y, sobre todo, la inclusión del Trasvase Tajo-Segura entre los proyectos del II Plan de Desarrollo representó una respuesta a esa situación de estancamiento. La política hidráulica, que había tenido un funcionamiento autónomo se va a enmarcar en la política económica. Desde un punto de vista operativo se produce un salto cualitativo al plantearse el trasvase intercuencas como un elemento nuevo para el desarrollo de la política hidráulica. Esta formulación, que no plantea formalmente una reforma de objetivos y, por tanto, deja intactos los del plan regeneracionista, tendrá continuidad en la propuesta del III Plan de Desarrollo en donde aparece el trasvase del Ebro a Cataluña con unos objetivos mas orientados en el abastecimiento urbano e industrial, lo que implica una ampliación del modelo pero sin tampoco cuestionar los elementos nucleares de la Política Hidráulica.

Las crisis de todo tipo a los que tuvo que hacer frente la sociedad española en la década de los setenta hace que ésta fuera perdida para un posible cambio estructural en las políticas del agua

Las crisis de todo tipo a los que tuvo que hacer frente la sociedad española en la década de los setenta hace que ésta fuera perdida para un posible cambio estructural en las políticas del agua aunque es precisamente en esa década cuando se producen los cambios de orientación en cuanto al uso del agua, cambios que afectan a todos los sectores: agrícola, urbano y energético.

La persistencia del modelo, es decir la construcción de infraestructuras de regulación, implica una modificación sustancial en el régimen de las aguas – aguas reguladas en una buena parte - para lo que la Ley de 1876 tiene respuestas limitadas. Nuestra incorporación a la Comunidad Europea obliga a formular una nueva Ley de Aguas en 1985 que no se aprovechó para modificar o reformular los elementos clave de la política hidráulica.

La inclusión en la Ley de la Planificación Hidrológica como elemento de ordenación de la actuación pública en materia de aguas podría haber sido un punto de referencia para construir un posible Pacto Nacional sobre el Agua pero resulta evidente, tras la experiencia acumulada, que eso no ha sido posible. Aunque los objetivos de la planificación quedaban definidos de una manera bastante nítida en la Ley, los instrumentos para llevarlos a cabo no fueron objeto de un debate social en profundidad que tuviera en cuenta la existencia de nuevos agentes sociales y las modificaciones territoriales con la aparición de nuevos centros de poder político. Agentes sociales y modificaciones competenciales (incluso dentro de la propia Administración General del Estado) que tendrán una presencia cada vez mas activa en la década de los 90 organizados alrededor de las distintas propuestas de trasvase.

La persistencia de los mismos actores y de unos criterios bastantes similares a los de la política hidráulica tradicional cristalizó en una formulación del Plan – me refiero al Anteproyecto de 1993, ya que los Planes de Cuenca se aprobaron con posterioridad - orientado a la generalización de los trasvases y a la formulación de un programa de obras. De hecho considero que la inclusión de este programa, con el no disimulado objetivo de obtener adhesiones, es una de las causas del fracaso del Plan y, en cualquier caso, lo que lo inhabilita (en lo que incluyo todos los Planes, anteproyectos o modificaciones conocidos formulados al amparo de la Ley de 1985) para ser la base de un posible Pacto Nacional cuyos objetivos deben abarcar plazos mucho mas dilatados y sus contenidos mucho mas generales y amplios.

Es probable que los trabajos de formulación de los Planes de Demarcación para dar cumplimiento a las exigencias de la Directiva Marco, a pesar del importante esfuerzo personal, técnico, económico y de concertación realizado, tampoco lo permitirán ya que los enfoques con los que se han formulado, pero sobre todo considerando el objetivo perseguido por la propia Directiva Marco, son muy diferentes de una estrategia global a largo plazo.

El Pacto Nacional sobre el Agua es necesario y cada vez mas urgente pero ¿Qué es lo que deberíamos hacer para conseguirlo? 

El Pacto Nacional sobre el Agua es necesario y cada vez mas urgente pero ¿Qué es lo que deberíamos hacer para conseguirlo? En primer lugar, tener la voluntad de intentarlo mas allá de formulaciones retóricas. Corresponde al gobierno el inicio del proceso y su animación pero debe quedar claro que no se trata de conseguir un pacto de adhesión sino un encontrar un denominador común entre todos los agentes implicados y que, además, tenga proyección intergeneracional. El acervo acumulado durante la larga “batalla del agua” que comenzó en la década de los noventa puede ayudar, si efectivamente hay interés en lograr ese Pacto, a buscar esas posiciones comunes a la vez que facilitara disponer de una plataforma sobre la que explorar consensos.

La política de aguas es por definición una política de largo plazo. La formulación de sus objetivos debe de tener en cuenta un periodo que abarque a varias generaciones. Las condiciones de contorno han cambiado de manera radical en los últimos años de tal forma que un elemento clave será el pensar cuales pueden ser las que permanezcan en el futuro, sin perjuicio que sean posibles modificaciones funcionales, pero no sustantivas, y actuaciones infraestructurales que podrán ser adecuadas durante el periodo de vigencia y que se estructuran mediante planes y programas. Podríamos decir que el Pacto señala la meta en tanto que los planes y los programas balizan el camino.

Han ido emergiendo cuestiones nuevas como son la seguridad del suministro, la calidad y estado de las aguas, las relaciones del uso de agua con el medio ambiente en general y con el hídrico en particular, la flexibilidad en la apropiación del derecho de uso o el empleo de nuevas tecnologías que deben ser elementos centrales a incorporar, junto a la revisión y adecuación de los elementos tradicionales, y que permitan la formulación de los paradigmas del Pacto Nacional del Agua.

En esta tarea debe ser el Estado quien tome la iniciativa, teniendo en cuenta el carácter de bien público que tiene el agua. Pero no debe erigirse en el único protagonista del cambio sino que en este camino debe estar acompañado por las fuerzas políticas, los usuarios actuales del agua y por los movimientos sociales contribuyendo entre todos a la formulación de plataformas de acuerdo. El Pacto debe estar abierto a la incorporación de nuevas cuestiones que pudieran producirse a lo largo de su vigencia, si bien esta reordenación debería articularse a través de los planes.

Frente al planteamiento unidireccional de la política del agua del pasado, han aparecido nuevos centros de poder político que reclaman su parte en la formulación y la gestión de la política del agua. Solo por esta razón ya resulta imprescindible la formulación de un Pacto Nacional. Si hay voluntad de pacto y existe compromiso con los objetivos la primera tarea debería comenzar por una revisión de las posibles “deudas históricas”, que responden a otros momentos y otras situaciones, reevaluando cada caso a la luz de los nuevos objetivos, necesidades y posibilidades. Otra línea de trabajo podría ser la formalización de un sistema de cupos que permita equilibrar, tanto en las grandes cuencas peninsulares como en otras menores, los distintos usos a atender. Y todo ello sin perder de vista las dimensiones económicas, sociales y ambientales y la sostenibilidad de la gestión del conjunto del Sistema Hídrico Español.

Para que Pacto sea efectivo debe producirse una revisión a fondo de la Administración Pública del Agua

Para que Pacto sea efectivo debe producirse una revisión a fondo de la Administración Pública del Agua. Las Confederaciones Hidrográficas deben asumir un papel relevante como regulador independiente, orientándose de manera preferente a la gestión del agua (incluyendo el mantenimiento de las estructuras de interés general y el control de las privadas) y a la planificación, enfocada hacia un tratamiento mas proactivo y de análisis de tendencias que a la mera planificación física. Deberían primar los criterios de eficiencia, participación y transferencia en la gestión. Habría que deslindar el papel asignado a las actuales Sociedades Estatales u otras formas de colaboración público-privada que actúan en el campo del agua para buscar sinergias y evitar duplicidades de actuación.

Junto con esta puesta al día de las Confederaciones, parece que el Pacto Nacional debería establecer mecanismos de concurrencia a nivel global, dando carta de naturaleza a instrumentos de cooperación interterritorial del tipo de las Conferencias Sectoriales.

Desde el punto de vista de las reformas instrumentales hay al menos dos que deberían abordarse dentro del núcleo duro del Pacto y que se refieren a las condiciones del uso del recurso. Ambas, la revisión – que no eliminación – del régimen concesional vigente y la definición de un marco de financiación para el sector público del agua, se encuentran estrechamente unidas y, aunque recogidas en la legislación actual o no se han desarrollado o se han manifestado insuficientes.

Es evidente la necesidad de ese Pacto Nacional sobre el Agua pero también lo es la sensación de que ya no basta con hacer retoques cosméticos sobre un modelo agotado. Hay que abrir el espectro a una realidad mucho mas poliédrica que la de la política hidráulica que hemos conocido. Hay que establecer nuevos objetivos y prioridades. Hay que hacer cambios profundos siempre con la convicción de llegar a consensos amplios que conciten grandes apoyos de la población y no solo por los afectados de manera directa. Esos cambios deben de alumbrar una política pública que permita la provisión de los servicios ligados al agua de una manera mas eficaz, trasparente y sostenible.

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