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La política del agua, entre el algoritmo y la transición

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  • política agua, algoritmo y transición

Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
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En estos últimos años ha sido habitual referirse a la complejidad de la gestión del agua primero en términos de binomios (agua-energía, agua-alimentación, etc.). Cuando esto no resulta suficiente se ha recurrido a trinomios, cuatrinomios y quien sabe hasta dónde podríamos llegar. La formulación polinómica da una sensación de seguridad formal, de solución única, lo que está muy lejos de suceder en el caso del agua. Hay que ir a soluciones complejas, dinámicas, muchas veces de compromiso entre los agentes y las funciones y, sobre todo, tratando de adaptar las soluciones a los entornos cambiantes porque, como dijeron los filósofos antiguos, también el agua es cambiante.

Con la configuración del nuevo gobierno los temas del agua han pasado a radicarse en el “Ministerio para la Transición Ecológica”. En el Decreto de organización del mismo se señala como una de sus competencias, de manera singularizada, “la política del agua como bien público esencial” aunque luego dichas políticas queden subsumidas dentro de una Secretaría de Estado de Medio Ambiente. Esta situación administrativa es similar a la que ha existido en los últimos diez años, con el hecho diferencial de haber salido de la esfera de influencia de la agricultura, y, en cualquier caso, parece lógica teniendo en cuenta que hoy es difícil hacer política de aguas sin tener en cuenta el contexto ambiental.

A la hora de hablar de política del agua que debe llevar a cabo el nuevo equipo ministerial considero que no puede pensarse en una mera continuidad de las políticas desarrolladas en esta última década por tres razones fundamentales. Primero porque el agua debe ser entendida en su función como instrumento para la transición a un modelo productivo y social más ecológico, en segundo lugar porque es imprescindible orientar la política del agua en términos de adaptación real al contexto del cambio climático y finalmente, porque ha quedado sustraída del Ministerio de Agricultura en la quedó relegada a un papel secundario al servicio de los intereses de los lobbies del regadío.

La política del agua a desarrollar por el nuevo equipo ministerial no es una continuidad de las desarrolladas en la la última década: el agua debe entenderse como instrumento para la transición a un modelo social mas ecológico, debe adaptarse realmente al contexto del cambio climático y debe sustraerse de los intereses de los lobbies agrícolas.

El equipo ministerial anterior ha estado proclamando hasta la saciedad sus logros en la política del agua, en primer lugar el esfuerzo en aprobar dos ciclos de planificación. Pero es cierto que la ejecución de los mismos, que es lo que realmente importa, está muy retrasada y en ocasiones se ha realizado a través de medidas extra plan que luego han tratado de acomodarse, con mejor o peor fortuna, a éstos. El cambio climático no deja de ser mas que una mera referencia dialéctica. En cualquier caso, las orientaciones de los Planes se encuentran muy determinadas por la deriva agraria con que han sido concebidos dejando en un segundo nivel temas como las políticas de buen estado o la protección del Dominio Público Hidráulico que habrá que recuperar en esta etapa. De hecho existe un incumplimiento de las obligaciones de saneamiento y depuración que implica, en un periodo breve de tiempo, la imposición de multas por parte de la Comisión Europea.

Apoyándose en la existencia de estos Planes existe una presión importante (agudizada por algunos sectores por razones estratégicas) para que se ejecuten de inmediato las determinaciones previstas en los mismos aunque es mas que evidente el escaso impulso dado a la ejecución de los programas de medidas. Es cierto que los Planes de Demarcación representan un compromiso con la sociedad española (aunque puede que no estén conformes con la legislación europea ya que hasta el momento las instancias comunitarias no se han manifestado en relación con la adecuación de los Planes a su legislación) y habrá que ir a una ejecución de los mismos de manera selectiva poniendo en marcha aquellas determinaciones que no entren en contradicción con las nuevas orientaciones de la política del agua especialmente lo que hace referencia a sus aspectos ecológicos y sociales.

El segundo mito heredado es el Pacto Nacional del Agua, pregonado con múltiples reuniones pero que a pesar de ello no se conoce un documento consistente para su análisis. En varios artículos anteriores he mantenido la opinión de la conveniencia de buscar ese acuerdo que trate de orientar la política del agua a largo y muy largo plazo con amplios consensos pero he sido crítico con las informaciones conocidas sobre sus objetivos últimos mas bien orientados hacia la formulación de un Plan de Obras. El Pacto además surgió del interés coyuntural de los dos partidos que lo impulsaron, razones que hoy con los cambios de posición producidos le han hecho perder su interés político que fue la razón última de su puesta en marcha.

Lo verdaderamente sustantivo en esta cuestión es que, a pesar de declaraciones mas o menos grandilocuentes válidas para grupos concretos de interesados en este sector, los temas del agua no se encuentran situados en un puesto relevante de la agenda política[1]. Al menos el requerido teniendo en cuenta el impacto que tiene en relación con los tres pilares del desarrollo sostenible e incluso sobre temas territoriales[2]. Da la impresión que, por razones de praxis política, se pretende mantener un cierto statu quo sobre el que se realizan de tiempo en tiempo algunas correcciones cosméticas.

Lo verdaderamente sustantivo es que los temas del agua no se encuentran situados en un puesto relevante de la agenda política. Da la impresión que, por razones de praxis política, se pretende mantener un cierto statu quo sobre el que se realizan algunas correcciones cosméticas.

Es obvio que los problemas del agua en España no se circunscriben a las cuestiones de disponibilidad del recurso, ni tan siquiera a los temas relativos al dominio público hidráulico, sino que tienen raíces estructurales mas profundas, que pueden verse sustancialmente afectadas por las consecuencias del cambio climático, y que por tanto resulta prioritario resolver con perspectiva de largo plazo. Podrían resumirse en el diseño de un correcto sistema de gobernanza y en garantizar un sistema de financiación adecuado.

La gran prioridad del sistema de gestión del agua se encuentra en la mejora de de la calidad de sus instituciones lo que viene agudizado por la organización territorial del Estado y la no concordancia con el marco geográfico de la gestión de agua por cuencas hidrográficas situación que ha dado lugar a una ausencia de cooperación entre los distintos niveles de gobierno (y como corolario ineficiencias en el diseño y ejecución de las diversas actuaciones).

Parece obvio que hay que deslindar de manera muy nítida las competencias (o si se quiere las distintas esferas de gobierno) en concurrencia. Desde el punto de vista del sector público los niveles estatal, autonómico y local y desde la esfera privada los intereses generales, los ambientales y ecológicos y los económicos. Determinar sus niveles de participación (y de responsabilidad de todo tipo) y diseñar los órganos de colaboración y de resolución de discrepancias de manera que aseguren y faciliten la participación social efectiva y no mediatizada por las estructuras de gobierno[3].

Junto a este marco de índole legislativa hay que acordar el diseño de las instituciones de gestión – llámense Confederaciones Hidrográficas o como se quiera - que sean a su vez instrumentos para la coordinación y, simultáneamente órganos para la ejecución de las políticas. De acuerdo con la primera de las premisas no debe ser una institución controlada por cualquiera de las administraciones concurrentes; de acuerdo con la segunda tendrá que definirse si deben primar criterios para la gestión del Dominio Público Hidráulico, incluyendo las tareas de Planificación y operación de infraestructuras básicas, o, por el contrario, orientarlos hacia el fomento de infraestructuras como hasta ahora[4].

Es evidente que la solución final debería ser una combinación de ambas. La prevalencia de una u otra orientación tiene que tener en cuenta el marco internacional tanto en lo que hace referencia al ámbito legislativo (Directiva Marco y otras directivas y acuerdos concurrentes) como al organizativo y el contexto nacional a medio y largo plazo. En cualquier caso deberá atender a la gestión de todo tipo de recursos, convencionales o no, con el objetivo de optimizar no solo los aspectos económicos sino los del medio hídrico.

Y obviamente todo este sistema de gobernanza debe completarse con el alumbramiento de una nueva Ley de Aguas. La actual es prolija, dispersa, confusa y excesivamente formalista. Con disposiciones que no responden a un contexto dinámico como el actual, que han hecho que la modificación de sus preceptos sea una práctica casi habitual, y muchas veces contradictorias entre sí. Puede ser conveniente acomodar el acervo de el casi siglo y medio de tradición legislativa a las nuevas condiciones pero eso no debe impedir una revisión profunda del mismo, un “abrir las ventanas” a los aires nuevos planteados, además, con visión de futuro.

La segunda prioridad reside en poner las bases económicas para que el sistema español del agua pueda ser sostenible y que va mas allá de una reforma cosmética de un “régimen económico-financiero”. Ese análisis hay que hacerlo respondiendo a una pregunta clave: ¿Qué queremos hacer con el agua? De todas las funciones que cumple el agua ¿Cuáles creemos hay que potenciar y de qué manera? Preguntas a las que hay que responder con una visión a largo plazo.

Tradicionalmente, el uso del agua en España ha estado basado en potenciar las funciones ligadas al uso económico del recurso apoyando una política de oferta del agua, satisfaciendo todas las demandas potenciales, sin atender mas que de manera mínima a consideraciones de coste, a través de infraestructuras construidas por las Administraciones Públicas y manteniendo un coste del agua muy bajo que daba origen a mayores demandas[5].

Existe un amplio consenso en que estas condiciones no pueden seguir manteniéndose por razones de sostenibilidad. No es posible atender a todas las demandas potenciales, ni siquiera en términos físicos, porque el recurso renovable da para lo que da. Las nuevas infraestructuras de regulación y transporte presentan costes marginales elevados[6] sin contar con los potenciales costes ambientales también crecientes. Es verdad que hay resistencias importantes en algunos sectores para que la situación no cambie sustancialmente, incluyendo Comunidades Autónomas que basan una parte importante de su crecimiento en el desarrollo de su sector agrario.

A este panorama debe añadírsele el hecho de que las obras hidráulicas no son percibidas actualmente por la sociedad como “actuaciones de interés general”[7] sino como mecanismos de captación de rentas por sectores concretos de la población y, aunque fueran consideradas como tales, tienen una competencia con otros bienes públicos como educación, sanidad, dependencia, etc., que son mucho mas demandados por la ciudadanía. De hecho la inversión en obra hidráulica en los Presupuestos Generales del Estado ha ido sufriendo progresivos recortes (los de 2018 recogen 812 M€, un 1,7 % menos que el año anterior)[8]. A esto habrá que sumar la menor disponibilidad de fondos europeos que limitarán la capacidad de actuación de las empresas públicas del sector. Con este marco parece difícil que sea realista la previsión del SEOPAN de invertir 12000 M€ en los próximos años para cubrir un pretendido déficit inversor, incluso aunque esta inversión solo corresponda a instalaciones de saneamiento y depuración por lo que habrá que realizar una selección profunda de las inversiones.

No es posible atender todas las demandas, ni siquiera en términos físicos. Añadir que los obras hidráulicas no son percibidas por la sociedad como " actuaciones de interés general" y ademas tienen una competencia con otros bienes públicos con fuerte demanda social. Habrá que realizar una selección profunda de las inversiones.

El sistema español del agua es un sistema de múltiples actores que den actuar en un plano de cooperación. Ésto exige también una corresponsabilidad compartida, también en los aspectos de sostenibilidad financiera lo que implica avanzar en la dirección trasladar al usuario los costes de las infraestructuras necesarias (lo que tiene una gran importancia en el ciclo urbano). También en la clarificación de los servicios generales imputables a embalses. Y en trasladar hacia el usuario, en el mas amplio de los sentidos, parte de los gastos generales en que se incurren, esto es introducir en el campo de la gestión del agua principios realistas de fiscalidad verde.

Esta nueva etapa que ahora se inaugura será relativamente corta, aunque eso no es eximente para eludir la acción del cambio. Es de suponer que, además de ir resolviendo temas concretos, se pongan las bases para mantener en el futuro el impulso que permita acometer los cambios estructurales necesarios.

A la vista del análisis y consideraciones anteriores, se plantean unas tareas que deben llevarse a cabo por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y la propia Dirección General del Agua, mas allá de la gestión ordinaria de los asuntos

Primero, llevar a cabo la integración del trinomio agua-energía-medioambiente a través de la consideración del agua como elemento transversal y no exclusivamente económico teniendo en cuenta los efectos que puedan derivarse del cambio climático.

Segundo, realizar una ordenación efectiva de los “programas de medidas” existentes en los Planes Hidrológicos vigentes poniendo en marcha aquellas que están directamente relacionadas con el cumplimiento de los objetivos de la Directiva Marco y, simultáneamente preparar el nuevo ciclo incorporando, de manera decidida la componente ambiental.

Tercero, tomar en consideración la problemática específica del sector de agua urbana a través de acciones tendentes a asegurar la garantía de suministro, la renovación y mantenimiento de las instalaciones y la funcionalidad operativa del ciclo integral.

Cuarto, realizar una revisión profunda de los sistemas de gobernanza para el agua en base a la cooperación entre las distintas administraciones implicadas y al papel que el sector privado y otros sectores interesados tienen en la gestión del agua.

Quinto, proceder a una reforma en profundidad de la administración pública del agua, defiendo su esfera de competencias, las funciones a desarrollar y la dotación de medios para llevarlas a cabo.

Sexto, buscar alternativas para una nueva fiscalidad para el agua que permita la sostenibilidad a largo plazo del sistema de gestión en la que sean corresponsables todos los agentes implicados y, en coordinación con los Ministerios correspondientes, utilizar mecanismos de “fiscalidad verde”.

A estos objetivos específicos deberíamos añadir otros de carácter mas general como pueden ser potenciar la acción española en el campo internacional, el impulso de programas de I+D+i en temas de agua para la cual debería ser fundamental la reordenación del sector estatal que, dependiente del Ministerio, se ocupa de estos temas y, finalmente mejorar la comunicación hacia la ciudadanía con el fin de que ésta sea consciente de la importancia del agua en nuestras vidas, información que deberá ser clara y honesta evitando la propaganda.

 

[1] A pesar del tono del debate con el que lo plantean determinados colectivos o territorios. El fenómeno de formación de la opinión pública a través del discurso del agua es un fenómeno interesante al que se le ha dedicado poca atención. Mi opinión al respecto es que el tema del agua, salvo en áreas concretas, no es un elemento movilizador de la opinión pública como corroboran las encuestas del CIS. Las tensiones derivan mas bien de los grupos de presión que tratan de actuar directamente sobre la acción de los distintos gobiernos.

[2] La historia reciente, a contar desde la constitución del Ministerio de Medio Amiente, de la situación administrativa del agua es esclarecedora al respecto. Con un cierto protagonismo estructural de 1996 a 2004, condicionado políticamente, por el interés en sacar adelante el Trasvase del Ebro y los mercados del agua, se pasa a integrar junto a los temas de biodiversidad y territorio (2004-2008) para subsumirse finalmente, hasta la fecha, en un Ministerio de Agricultura en el que su gestión ha estado dominada por los intereses del sector agrícola. En la actual estructura del Ministerio para la Transición Ecológica se ha seguido manteniendo con el rango de Dirección General.

[3] Me estoy refiriendo a la configuración de los Consejos y su manera de funcionar, dotándolos de suficiente independencia sobre la preponderancia de las estructuras administrativas lo que tiene también importancia en la formación de los dictámenes de los mismos.

[4] La asignatura pendiente del sector del agua en España no es la construcción de nuevas infraestructuras de regulación y transporte (cosa muy distinta es el tema del saneamiento, depuración y control de la contaminación) sino la gestión de las infraestructuras (cuanto menos de las de carácter estratégico) incluyendo la conservación y reposición.

[5] Aunque la financiación de infraestructuras corresponde al conjunto de las Administraciones Públicas, el esfuerzo inversor mayor corresponde a la Administración General. No solo habría que considerar la inversión en obra hidráulica propiamente dicha sino tener en cuenta la realizada en riegos por parte de Agricultura y en la que las Comunidades Autónomas tienen un papel relevante.

[6] En la mayor parte de los casos equivalente cuando no superior a los costes de producción de los recursos no convencionales

[7] A este respecto es interesante ver la discusión sobre la no consideración del interés general en el fomento del regadío en la segunda mitad del siglo XIX. Las discusiones parlamentarias al respecto pueden seguirse en: VILLANUEVA LARRAYA, G. “La política hidráulica durante la Restauración (1874-1923); Cuadernos de la UNED; (1991)

[8] Las razones de estos recortes son diversas entre las que podemos considerar el recorte generalizado de inversiones debido a la crisis económica (aunque el argumento es mas débil en estos años de crecimiento), las dificultades sociales para el desarrollo de las obras hidráulicas o la preterición de la obra hidráulica pura frente a otras actuaciones mas agrarias dentro del anterior Ministerio o la falta de ejecución de los presupuestos por la DGA.

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