Suele ser una reivindicación común reclamar que el agua ocupe un lugar alto en la agenda política, incluso que constituya un punto de interés permanente para la opinión publicada. Pero ni tan siquiera en los momentos actuales, en que cuestiones tan relevantes como el cambio climático o la transición energética son elementos clave de la agenda ambiental, el agua solo aparece como elemento subordinado en el debate. Parece existir una dificultad para entender el papel del agua en el desarrollo de la sociedad. El foco aparece, aunque solo de manera coyuntural, cuando se presentan fenómenos extremos como son las sequías e inundaciones.
Un ejemplo lo tenemos en la situación actual. A la percepción de una sequía galopante (que no ha resultado ser, por el momento, la mayor de estos últimos treinta años) le ha bastado la aparición de un episodio de lluvias, más o menos importante, para pensar que lo más duro de la situación ha pasado y, lo que es peor, que nos proporciona una falsa seguridad y podemos volver a los comportamientos de siempre, a pesar que las disponibilidades todavía están lejos de su recuperación como señala la información sobre el estado de las reservas. Esta falsa sensación de seguridad es una de las razones por lo que sigue resultando pertinente hablar de la sequía.
En lo que se refiere al agua, España es un país de contrastes diversos, tanto en el espacio como en el tiempo, de manera que el aprovechamiento de forma natural de los recursos hídricos es bajo. Para disponer de un nivel equivalente al de los países de nuestro entorno ha sido necesario desarrollar a lo largo del siglo XX un potente sistema de infraestructuras.
La hipótesis que sustentaba el modelo de crecimiento es que el recurso agua era prácticamente inagotable y que la provisión del mismo debía ser asumida por el Estado con un coste final para el usuario nulo o muy bajo. Estos precios bajos y, sobre todo, la percepción social de que esto debía ser así, da origen a una demanda ilimitada que, a largo plazo, resulta incompatible con la sostenibilidad del sistema y coloca a éste en situación creciente de riesgo. El uso maximalista y creciente en años de normalidad de los recursos regulados bien de forma natural, por los ríos y acuíferos, o artificial, mediante embalses o baterías de sondeos, constituye el elemento clave de la vulnerabilidad de nuestros sistemas hídricos frente a la sequía, aunque no es el único. En la realidad actual, la sequía es, en buena medida, un daño creado por nosotros mismos.
El uso maximalista y creciente en años de normalidad de los recursos regulados, constituye el elemento clave de la vulnerabilidad de nuestros sistemas hídricos frente a la sequía, aunque no es el único. En la realidad actual, la sequía es, en buena medida, un daño creado por nosotros mismos
Una sequía es un fenómeno que resulta ser impredecible y aperiódico, cuyas pautas de comportamiento, a partir de condiciones de partida análogas, evolucionan de manera diferente a otros procesos anteriores con los que pudiera tener alguna similitud por lo que su gestión es singular. Pero, en cualquier caso, responde a escenarios de presentación concretos que necesariamente hay que tener en cuenta en la gestión de los recursos hídricos, antes, durante la duración del evento y después del mismo.
A la hora de caracterizar una sequía hay que tener en cuenta, además del déficit de precipitaciones ya señalado, el territorio al que afecta y la duración de la misma. Hasta la sequía de los 90 del pasado siglo éstas solo afectaban a algunas partes del territorio peninsular y solían tener una duración mayor de un año hidrológico o ligeramente superior.
Sin embargo, a lo largo de los últimos 30 años nos encontramos con que los episodios de sequía presentan una velocidad de implantación más lenta[1], se repiten con mayor frecuencia en el tiempo, con ciclos intersequías más cortos, lo que no facilita la recuperación natural de los sistemas disminuyendo su capacidad natural de respuesta, su duración suele ser mayor, comprendiendo dos o más años hidrológicos, lo que de alguna forma exige la intensificación de las medidas paliativas, y afectan a espacios geográficos más amplios impidiendo el recurso a medidas de apoyo externo. Las evidencias indican que nos estamos encaminando a una sequía de carácter estructural.
Actualmente resulta evidente que una situación de sequía se debe no solo a un déficit de precipitaciones, inferiores a los valores medios para el clima habitual del territorio, aunque éste hecho actúa como elemento de disparo. Hay otros factores explicativos como las modificaciones en el uso del suelo, la sobreexplotación de los recursos superficiales y, sobre todo, subterráneos e incluso, si se quiere añadir, los efectos (anticipados) del cambio climático, aunque el factor más importante reside en la propia utilización que se hace de manera regular de los recursos hídricos disponibles.
Actualmente resulta evidente que una situación de sequía se debe no solo a un déficit de precipitaciones. Hay otros factores explicativos pero el factor más importante reside en la propia utilización que se hace de manera regular de los recursos hídricos disponibles
En un sistema hídrico maduro, que dispone de un sistema de infraestructuras hidráulicas (preferentemente embalses) adecuado, la sequía a considerar es la que denominamos hidrológica[2] que está relacionada con la capacidad del sistema para atender los requerimientos económicos y ecológicos durante el periodo de duración de la misma con una garantía adecuada. Frente a unos recursos fijos, dependientes de los valores medios de las precipitaciones[3], la demanda global de agua ha ido aumentado de una manera muy importante, tensionando de manera creciente los recursos disponibles, reduciendo de manera muy significativa los márgenes de seguridad del suministro lo que da una capacidad de respuesta de los sistemas cada vez menor, de tal manera que desviaciones pequeñas en el régimen pluviométrico, sin que haya modificaciones sustanciales en el comportamiento de los agentes económicos, se presentan ahora efectos mayores y más tempranos sobre la disponibilidad de agua[4].
La capacidad de los embalses actualmente se encuentra ligeramente por debajo del 50% del total nacional. El último episodio lluvioso ha tendido a mejorar algo las cifras, pero no suficientemente. Se trata de una situación delicada que, a corto plazo, puede evolucionar en cualquier sentido salvo que se produzcan nuevas lluvias significativas y generalizadas, sobre todo porque entramos en periodos de mayor evapotranspiración a lo que hay que sumar el inicio de la temporada de riegos y la turística, de mayor consumo.
Un indicador ampliamente empleado para identificar de manera sencilla la situación de una sequía hidrológica es el que se refiere al porcentaje de llenado de la capacidad de embalse total de la cuenca correspondiente[5]. A pesar de su carácter descriptivo y de su sencillez, deberíamos considerar otras circunstancias como es el que un porcentaje de esa capacidad es de uso hidroeléctrico o el índice de regulación de la cuenca en relación con sus aportaciones medias. Un indicador más adecuado, que posiblemente llevaría a resultados diferentes, sería evaluar la relación entre el agua embalsada y su capacidad para atender los usos para un periodo determinado (en general, el año hidrológico) de acuerdo con diversos escenarios de restricción de usos y precipitaciones futuras. No disponemos de tal indicador por lo que, en su defecto, se compara la situación actual con la media de los últimos 10 años, aunque probablemente sería mejor considerar la media de los últimos cinco que se aproxima más a la situación real de comportamiento de los sistemas[6].
La sequía es un proceso natural para el que actualmente existen instrumentos y mecanismos para abordar sus consecuencias y minimizar sus efectos[7]. A diferencia de las inundaciones, la sequía no es un fenómeno explosivo, sino que se va estableciendo de manera progresiva, incluso con altibajos. Por eso, lo más importante es detectarlo en las fases tempranas y tener previstas las medidas operativas a adoptar si bien, en cualquier caso, siempre se debe actuar preventivamente en los periodos intersequías.
Teniendo en cuenta la exposición estructural de los sistemas hídricos españoles a los problemas derivados de la sequía se han ido producido a lo largo del tiempo una serie de disposiciones legales y administrativas que permiten adecuar las actuaciones y medidas a adoptar.
Aunque existen algunas normativas muy débiles en la Ley de Aguas de 1879, son las disposiciones contenidas en la Ley de Aguas de 1985 (y sus modificaciones posteriores de 1996, 1999 y 2005) las que, aunque tienen un carácter genérico, permiten avanzar en el tratamiento técnico de los problemas de sequía superada la visión de “plaga bíblica” con que se abordaba el tema en épocas anteriores.
Será con la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional (modificada por la Ley 11/2005) en donde se establecen, entre otras medidas encaminadas a la mejor gestión del agua, la obligatoriedad de disponer de indicadores de la situación de sequías, la necesidad de articular Planes Especiales de Actuación en situaciones de sequías por cuencas hidrográficas y Planes de Emergencia en abastecimientos de poblaciones de más de 20.000 habitantes.
Teniendo en cuenta la importancia de una actuación temprana que haga posible la adopción cuanto antes de medidas preventivas, la medida de mayor interés es el establecimiento de un sistema de indicadores de situación de sequía que permiten en cierta forma prever la evolución de la misma y valorar la gravedad con que la que secuencialmente se presenta. El sistema de indicadores es un algoritmo que combina variables hidrológicas, es decir, tiene por finalidad caracterizar la sequía hidrológica, pues su interés práctico radica en su funcionalidad como instrumento de ayuda a la toma de decisiones relativas a la gestión de los recursos hídricos de la cuenca, en particular la de las infraestructuras[8].
La medida de mayor interés es el establecimiento de un sistema de indicadores de situación de sequía que permiten en cierta forma prever la evolución de la misma y valorar la gravedad con que la que secuencialmente se presenta
Los Planes de Sequía son un instrumento operativo que determina ex ante las posibles medidas a adoptar de acuerdo con los estados hidrológicos de los sistemas de explotación. Existen dos tipos de medidas: las de carácter técnico y las que corresponden a limitaciones legales. Entre las primeras cabe señalar disminuciones en los volúmenes suministrados para los diferentes usos, adopción de regímenes de caudales menos exigentes o medidas en relación con la utilización del Dominio Público Hidráulico, en concreto sobre el régimen de vertidos.
La relación de los Planes de Gestión de Sequías con los Planes Hidrológicos es compleja y además sus actualizaciones (por voluntad del legislador) no son coincidentes en el tiempo. En los Planes de Gestión de Sequías no pueden plantearse medidas que determinen nuevas infraestructuras (lo que resulta lógico puesto que el tiempo de maduración de éstas presumiblemente será mayor que el periodo de sequía). Ahora bien, si se constata su necesidad para resolver situaciones posteriores con un riesgo equivalente, el siguiente Plan Hidrológico, con toda su carga procedimental, deberá estudiar la conveniencia de su implantación.
Con el fin de dotar de mayor coherencia a las medidas a adoptar es conveniente que los Planes de Sequía se diseñen y estructuren como parte de los Planes Hidrológicos de demarcación, considerando estas situaciones como escenarios dentro de la planificación general máxime teniendo en cuenta que las situaciones de sequía resultan ser, cada vez con mayor frecuencia, una situación estructural del sistema.
Otro tipo de medidas corresponden a limitaciones del marco legal ordinario, la exención de determinadas cargas fiscales, modificaciones en las relaciones laborales o posibles cambios en los cultivos. En lo que corresponde a limitaciones de derechos solo puede hacerse a través de los denominados Decretos de Sequía, acordados en Consejo de ministros, que se dictan para espacios geográficos determinados y por tiempo concreto (aunque prorrogable) y que tienen en cuenta los niveles de riesgo determinados por el sistema de indicadores[9].
Con los Decretos de Sequía se pretende habilitar a los Organismos de Cuenca para adoptar, con el objetivo superar las situaciones derivadas de la sequía, “las medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico, aunque hubiese sido objeto de concesión”[10]. En el aspecto práctico esto se traduce en que pueden variarse los criterios de prioridad en la asignación de recursos, pueden proponerse la reducción en las dotaciones, incluso por debajo de los derechos concesionales, pudiendo llegar a la reducción o supresión de cualquier aprovechamiento y el cambio de origen de los caudales concesionales. Así mismo pueden plantearse la adopción de limitaciones a los caudales ecológicos.
En cualquier caso, las Confederaciones vigilarán la gestión rigurosa de los recursos y del dominio público hidráulico lo que tiene especial incidencia en el control de los vertidos para mantener niveles de calidad suficientes en las aguas. Se crea, además, en el seno de los organismos de una Comisión Permanente de la Sequía para realizar el seguimiento “en tiempo real” de la misma.
Queda patente la necesidad de llevar a cabo actuaciones de gestión en los sistemas hídricos en cualquier situación, pero teniendo en cuenta que siendo sistemas vulnerables a episodios de sequía este hecho tiene que ser tenido en cuenta aplicando escalonadamente en el tiempo las medidas de mitigación que sean necesarias en cada situación.
[1] Lo que significa que en los inicios del ciclo se alternan periodos secos con otros que lo son menos, enmascarando la situación real y puede dificultar la adopción de medidas tempranas en esta fase “asintomática”
[2] Aunque el desencadenante es siempre la sequía pluviométrica, la capacidad de gestión de ésta es prácticamente nula
[3] El crecimiento de nuevos recursos, los denominados “no convencionales” de los que, aunque existe una utilización creciente, solo tienen efectos de una manera marginal por lo que no puede hablarse, de manera generalizada de mayores disponibilidades. Incluso un incremento de la regulación clásica tampoco induce, al menos a corto y medio plazo, a crecimientos significativos en el volumen global, aunque puede presentar efectos de mejora de la oferta locales.
[4] En los últimos años se han producido dos procesos que, al menos en un plano teórico, pero en cualquier caso marginal, podrían haber tenido efecto sobre la disponibilidad de los recursos. Me refiero a la reutilización de aguas residuales y a la modernización de regadíos. El efecto final, sin embargo, ha sido, en el mejor de los casos, el incremento de garantías de algunos sistemas de riego y, en general, en el incremento de la superficie en riego o de las dotaciones aplicadas por hectárea por intensificación de los cultivos.
[5] Este es un indicador sencillo que permite tener una idea de cómo va evolucionando la sequía pero que no tiene efectos legales. Como se verá más adelante existe un sistema de indicadores más complejo que implica el poner en marcha determinadas medidas correctoras y/o paliativas. Se publica semanalmente en el “Boletín Hidrológico” por el Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico.
[6] Podría utilizarse, aunque tiene más sentido considerarlo para situaciones medias, el denominado “índice de consumo” que mide el porcentaje de los recursos medios renovables, superficiales y subterráneos, que son extraídos para usos consuntivos. Este índice es una medida directa de las presiones que las actividades económicas ejercen sobre el agua en los distintos sistemas y da una idea de la capacidad de respuesta frente a situaciones medias.
[7] No viene mal aquí recordar aquí la expresión de la “pertinaz sequía” para referirse a la de los tempranos años 40 del pasado siglo que afectó principalmente a los cultivos de secano y en el que las actuaciones, tanto en el regadío como en la producción hidroeléctrica, fueron poco menos que las de esperar y ver.
[8] Los indicadores clasifican la situación de los sistemas de explotación, es decir la capacidad de éstos para atender las necesidades que dependen de los mismos, de acuerdo con el estado hidrológico, la probabilidad de precipitaciones futuras y el riesgo de restricciones discriminando cuatro niveles: normalidad, prealerta, alerta y emergencia.
[9] No obstante, lo anterior, en el Real Decreto Ley 4/2022, de 15 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía, referido a las cuencas del Guadalquivir y Guadiana todos los datos justificativos de la sequía se refieren a los volúmenes embalsados. La UE no admite estas justificaciones, pues el estado de los embalses depende de su capacidad en relación con las aportaciones y de la gestión de los mismos.
[10] Artículo 58 del Texto Refundido de la Ley de Aguas
