La presencia de una situación de sequía persistente genera una disminución en la disponibilidad de los recursos hídricos por más que la habitual gestión del sistema de embalses y captaciones subterráneas disponibles minimice en el tiempo la aparición de los problemas y pueda demorar la adopción de medidas restrictivas. Estas restricciones producen importantes tensiones entre sectores dentro de la propia cuenca e, incluso, dentro de un mismo sector.
Cuando persiste la situación, y las medidas de gestión, ordinarias o reforzadas, no son suficientes, es necesario adoptar otras extraordinarias, bastante bien conocidas y empleadas reiteradamente, aunque no siempre de manera adecuada. Pueden actuar bien desde el lado de la oferta de agua o desde la demanda. También pueden plantearse otras de carácter administrativo o fiscal que, en cualquier caso, sirven de refuerzo a las estructurales[1].
Desde el punto de vista de la oferta, una medida ampliamente utilizada es la aportación de recursos subterráneos adicionales, a partir de los denominados “pozos de sequía” (ya existentes o de nueva creación), para utilizar temporalmente las reservas del acuífero con extracciones por encima de su recarga media. Es una actuación efectiva, aunque tiene límites, no siempre observados rigurosamente, consistentes en que no se produzcan deterioros en la calidad del acuífero y en determinar los umbrales que no impidan la potencial recuperación del mismo una vez pasado el episodio de sequía.
Otra forma de incrementar los recursos reside en utilizar aguas residuales depuradas, distintas de las ya asignadas para determinados usos. Hay que tener en cuenta que el uso ordinario de este tipo de recursos va a ir en aumento en los próximos años, pasando a ser considerados, por tanto, recursos propios del sistema para condiciones de normalidad, lo que limitará la posibilidad de su empleo en episodios futuros de sequía. La utilización de aguas desaladas también está en esta misma línea, aunque ésta es una solución valida solo para áreas costeras[2].
Mas complejo resulta el caso de incrementar los recursos a partir de incrementos de regulación o mediante operaciones de transferencia. Este tipo de actuaciones no resuelven la situación actual, puesto que las infraestructuras hidráulicas tienen un largo periodo de maduración. Se podrían realizar actuaciones puntuales de este tipo como conexiones entre áreas próximas y para atender usos preferentes, aunque si lo que se considera es que deben plantearse para el medio y largo plazo lo que implica que en cualquier caso deben ser contempladas en el siguiente ciclo de planificación. Lo anterior no excluye la construcción de pequeñas obras para ahorro de recursos o de conexiones entre subsistemas para reforzar las garantías de los usos preferentes, pero siempre teniendo en cuenta que deberán ejecutarse y estar operativas durante el periodo de sequía, es decir en un plazo, aunque indeterminado, muy corto lo que obliga a tenerlas estudiadas previamente y contempladas en los Planes de Gestión de Sequías.
Más complejo resulta el caso de incrementar los recursos a partir de incrementos de regulación o mediante operaciones de transferencia. Este tipo de actuaciones no resuelven la situación actual
En la operación de estas infraestructuras de socorro, cuyo objetivo es el ampliar el margen de seguridad del sistema frente a las actuales y futuras sequías, habría que poner todas las salvaguardas necesarias para que este incremento de disponibilidades sea coyuntural y no generador de nuevas demandas futuras permanentes que no harían sino reproducir, e incluso agravar los problemas que se están tratado de solucionar.
En el futuro se plantearán nuevos objetivos para la gestión del agua o se reforzaran los actuales, por ello se podrán incorporar otras actuaciones e infraestructuras, entre ellas tendrán un papel relevante las que se destinen a mitigar los efectos de la sequía y otros fenómenos extremos, cada vez más frecuentes.
Las infraestructuras hidráulicas destinadas específicamente a combatir los efectos de las sequías son obras públicas, es decir obras para el interés público[3]. Debe asumirse que éstas son infraestructuras de funcionamiento intermitente, pero por ello resulta imprescindible dedicarle a su mantenimiento, también en los periodos en que no se encuentren operativas, los recursos necesarios que permitan mejorar su eficiencia y su disponibilidad en los momentos en que sean necesarias, dotando al sistema en su conjunto de una mayor capacidad de resiliencia para poder adaptarse a los efectos de la sequía.
Las medidas sobre la demanda suelen ser las más positivas porque tienden a proporcionar un mayor margen en las disponibilidades globales al actuar directamente sobre las formas de gestión y uso del agua y a consolidarlas en el futuro. De hecho, resultan ser las medidas más efectivas y resilientes. En primer lugar, consideraremos las medidas de ahorro ligadas al conocimiento real del agua consumida (que en muchos casos deberían ser iniciativa de los gestores, como es el caso de los abastecimientos, aunque ello no suele ser siempre posible). Las medidas de ahorro físico sin medidas complementarias, que son las más efectivas, presentan como contrapartida que suelen hacerse rebajando el nivel de garantía, bien limitando los caudales suministrados o, en el caso del regadío, con un cambio de cultivos o con una reducción de la superficie cultivada. En todos los casos se produce un quebranto económico de la explotación que habría que ponderar.
Las medidas sobre la demanda suelen ser las más positivas porque tienden a proporcionar un mayor margen en las disponibilidades globales al actuar directamente sobre las formas de gestión y uso del agua y a consolidarlas en el futuro
Algunas de esas medidas deberían ser parte de un paquete más a largo plazo con apoyo público (por ejemplo, la modernización de regadíos) y deben encontrarse orientadas a conseguir el objetivo de ampliar el gap existente entre recursos y demandas, haciendo al sistema más resiliente frente a futuras sequías. Ahora bien, se ha constatado que el ahorro conseguido en la mejora de las instalaciones, en muchos casos con inversión pública, se ha traducido, cuando no en nuevas explotaciones, en aumento de la intensividad de los cultivos, reduciendo o anulando la capacidad de ahorro conseguido.
Otra medida sobre la que es posible actuar es la reducción de fugas y perdidas en las conducciones tanto en las instalaciones en alta como en las de distribución que generalmente, sobre todo estas últimas, se encuentran obsoletas y poco funcionales. Se trata de un proceso continuo, con implicaciones técnicas y económicas, pero que puede reforzarse en periodos de sequía ayudando a reducir las necesidades de agua.
El control y registro de los volúmenes de agua concedidos y utilizados es una tarea que desarrollan las Confederaciones Hidrográficas, pero también implica a los usuarios, instalando los contadores exigidos por la ley, manteniéndolos operativos y enviando los resultados a los Organismos de cuenca. Si la disponibilidad de estos datos es necesaria para los periodos de gestión ordinaria, se revela crucial para la gestión de las situaciones de sequía por lo que se considera deben dedicársele los medios humanos y materiales para este fin.
La mayor parte de los embalses, incluidos los hidroeléctricos, están planteados y operan bajo el criterio de maximizar los recursos del año medio: son embalses de regulación anual. Adicionalmente a este hecho, suele producirse una forma inadecuada de gestión atendiendo más a intereses económicos a corto plazo que a la garantía a largo del sistema global.
Puede plantearse optimizar, en todos los casos, la efectividad de la regulación anual utilizando para la gestión de los embalses más críticos técnicas de regulación hiperanual, reordenando algunas de las demandas para obtener un margen de disponibilidad a utilizar en los periodos de sequía prolongada.
El aseguramiento de la garantía de servicio para el agua, en cualquier caso y de manera especial en sequías, hace imprescindible contar con fuentes no convencionales. En la medida que sea posible, deben potenciarse las actuaciones que correspondan a estas fuentes alternativas como aguas depuradas o desalación si bien teniendo cuenta las limitaciones ambientales, legales y económicas que presentan. Para los casos de disponer de fuentes complementarias, con el fin de optimizar su utilización conjunta, evitando actuaciones de carácter marginalista, deben arbitrarse, simultáneamente, los sistemas jurídicos, económicos y técnicos que hagan posible la utilización conjunta del mix de aguas de distintas procedencias.
Las medidas administrativas y fiscales son, en todo caso, complementarias. Como en muchos de los casos anteriores, aunque pueden implantarse durante la sequía, solo despliegan su plena eficacia si están previstas con anterioridad[4]. Destacar entre ellas la creación de un eficaz sistema de seguros agrarios frente a situaciones extremas que, aunque no resuelven el tema de la producción, si garantizan niveles adecuados de la renta del agricultor sin tener que recurrir a exenciones públicas.
En la actual coyuntura, la gestión del agua en las demarcaciones resulta cada vez más compleja, con riesgos como las sequías, situación que puede verse agravada por los efectos del cambio climático. Por ello resulta de capital importancia incorporar las nuevas tecnologías de soporte a aplicaciones de Inteligencia Artificial que integraran la visión conjunta y facilitaran la toma de decisiones de gestión y apoyarse en los avances de las Tecnologías de Información y Comunicación.
Además de las medidas específicas a las que hemos hecho referencia existen otras, de índole estructural, que constituyen un prerrequisito para una gestión más ajustada que eviten en el futuro situaciones de riesgo. Por ejemplo, todo desarrollo urbanístico (pero que puede extenderse a cualquier actuación sobre el territorio que implique una demanda de agua) debe encontrarse ligado a la disponibilidad efectiva de ésta, de manera que los planes de ordenación urbana y territorial garanticen que éstos incorporen perspectivas de sostenibilidad. El certificado de disponibilidad de caudales que emite el organismo de cuenca debe ser riguroso y vinculante a la hora de ejercer actuaciones de este tipo. Este certificado de disponibilidad debería incluir la garantía de suministro en los distintos escenarios de sequía.
De una manera más general cabe hablar de desarrollar una planificación territorial que tenga en cuenta las disponibilidades reales de agua. En las últimas décadas hemos asistido a una expansión de usos ligados al agua sin que existiera seguridad de su existencia lo que, si bien a corto plazo, ha permitido obtener buenos resultados económicos por una actuación sobre un bien público, a medio plazo, sobre todo en situaciones de sequía, se están revelando como muy vulnerables, no sostenibles y con externalidades graves.
En este sentido hay que señalar la tendencia de las Comunidades Autónomas a plantear políticas de desarrollo regionales que tienen a la agricultura de regadío como vector principal o casi único. Los cambios que se están produciendo en la orientación productiva, en la estructura de la propiedad o en el potencial productivo de la propiedad rural obligan cada vez más a una reconsideración de este tipo de políticas o, cuanto menos, a la búsqueda de nuevas líneas de desarrollo endógeno rural desacopladas del sector agua.
No podemos seguir planificando con criterios del siglo XX porque las condiciones han cambiado. Esto implica que todos los agentes, especialmente los públicos debido a su doble papel de responsables del recurso y gestores del mismo, deben reorientar sus relaciones con el agua.
Los cambios que se están produciendo en la orientación productiva, en la estructura de la propiedad o en el potencial productivo de la propiedad rural obligan cada vez más a una reconsideración de este tipo de políticas o, cuanto menos, a la búsqueda de nuevas líneas de desarrollo endógeno rural desacopladas del sector agua
Una última consideración sobre planificación hidrológica y sequías que si bien no tienen caminos divergentes si parece que, a veces, se encuentran en universos distintos. Si consideramos la acepción “plan hidrológico” tradicional, el objetivo de éste es prever y ordenar todas las situaciones hidrológicas en cualquier circunstancia posible. En la situación actual, que puede verse agravada en el futuro por los efectos del cambio climático, no cabe duda que el elemento clave reside, no en la gestión de una teórica situación media, nunca existente en la práctica, sino en la gestión de las distintas situaciones y, en especial, de las sequías, no como episodios aislados sino como escenario posible, con igual relevancia, al menos, que la gestión en valores medios. Si consideramos la acepción más restringida de “plan de gestión de cuenca” no cabe duda que la gestión de las situaciones de sequías representa el tema más importante de éste y como tal debe ser tratado, aunque resulta ser un tema esquivado[5].
Las anteriores consideraciones abundan en la idea que deban integrarse ambos planes. Otra cosa distinta serían los efectos jurídicos que puedan derivarse, en la medida de limitación de derechos o medidas fiscales, que implique la adopción de niveles de gravedad concretos para cada caso.
En España existen espacios naturales singulares que exigen actuaciones urgentes y potentes como son, sin ser exhaustivos: el entorno de Doñana, El Mar Menor, El Parque Nacional de las Tablas de Daimiel y, en general los problemas asociados al acuífero 23, la Albufera de Valencia o El Delta del Ebro. Estos espacios no se han tratado de manera específica en la Planificación ni en los Planes de Sequía y presentan un particular interés per se y por su mayor vulnerabilidad en situaciones de sequía que exigen un tratamiento complejo con medidas de carácter multidisciplinar pero que, en cualquier caso, deben tener en cuenta la adecuación entre la disponibilidad de los recursos hídricos y los condicionantes del medio natural asociado, en estos casos de especial relevancia.
[1] En el Real Decreto-Ley 4/2022, de 15 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía, referido a las cuencas del Guadalquivir y Guadiana, se plantean medidas de apoyo a las rentas del sector agrario, así como otras de protección de los trabajadores. También medidas fiscales de reducción de IRPF, aplazamiento de cuotas de la Seguridad Social, etc.
[2] Esta asignación de caudales debe tener en cuenta los costes de cada tipo de recurso, pero las consideraciones económicas no deben ser determinantes: el agua más cara es aquella que no se tiene.
[3] Pero no necesariamente bienes públicos ya que, en muchos casos, tratan de resolver problemas de los sectores productivos.
[4] Hay que tener en cuenta el aforismo popular de que “hoy es el primer día de la próxima sequía”
[5] La DMA plantea tratamientos excepcionales para determinados episodios de sequía. Ello no es incompatible con nuestro planteamiento porque en el plan se caracterizan todas las situaciones posibles “ordinarias” y pueden contemplarse determinadas situaciones que revistan especial gravedad y puedan excepcionarse del cumplimiento de los objetivos ambientales. La consideración de estas sequías en el Plan permite un cumplimiento más adecuado de los condicionantes de la excepción.
