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Sequías 22.3: Ahora hay que cambiar de pantalla

Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
  • Sequías 22.3: Ahora hay que cambiar pantalla

La sequía ha sido el pariente pobre en la política de aguas europea porque era un problema de los países del sur. Cuando se estaba negociando la Directiva Marco a la delegación española le costó que se aceptara la cláusula de excepción del buen estado para situaciones de sequía extrema que propusimos. Ha bastado que los efectos de la sequía se manifestaran en toda su crudeza en la Europa Central para que se encendieran las señales de alerta y se empiecen a tomar medidas en el ámbito comunitario.

En España, en donde las sequías, más o menos graves, forman parte del ADN de los gestores del agua, llevamos mucho adelantado. Pero también debemos ser conscientes de que queda camino por hacer en el marco de la transición hidrológica. Y a la vez podemos aprovechar las sinergias de la acción comunitaria.

La sequía ha sido el pariente pobre en la política de aguas europea porque era un problema de los países del sur. La gestión del agua en España, en estos últimos años, ha sido una gestión de sequías

En este final del verano de 2022 nos encontramos afectados por una sequía hidrológica muy pronunciada. La gestión del agua en España, en estos últimos años, ha sido una gestión de sequías y probablemente lo seguirá siendo[1]. Se dispone de una batería de medidas prevista para adaptarse a esa situación y tratar de minorar sus efectos. El sistema de indicadores ha dado las señales de alerta adecuadas y las medidas contempladas en los Planes Especiales de Sequía, al menos hasta la primavera, se han ido aplicando de acuerdo con lo establecido.

Pero ha evolucionado de otra manera y la realidad es que los embalses se están quedando sin agua, lo que nos lleva a concluir que esas medidas, tomadas con criterios del pasado, no son suficientes. Y no lo son porque esta sequía no responde a las pautas de comportamiento del pasado con duraciones menores del episodio y con una extensión territorial más limitada. Pero sobre todo porque en ésta hemos llevado al límite de sostenibilidad la explotación de los recursos y eso exige un replanteamiento de las medidas a adoptar. Las sequías del futuro responderán a pautas hidrológicas muy diferentes, pero también a sistemas de gestión distintos.

En el último Informe del IPCC se otorga un nivel de confianza alto en la frecuencia de aparición de olas de calor y de sequías. Aunque se dan diferencias regionales, el Informe señala que hay cambios perceptibles tanto en intensidad como en la frecuencia de las sequías meteorológicas. Esto es especialmente relevante para el área mediterránea, lo que debe exigirnos un replanteamiento de los criterios para la adaptación de la explotación a los potenciales daños de las futuras sequías.

Tomando como referencia los años de este siglo es posible que podamos considerar todo este periodo como de sequía con episodios, del tipo como el que se presentó este mayo, algo más húmedos pero que no permite una recuperación completa de un sistema agotado. La sequía resulta ser un escenario más real que los valores medios con los que hemos planificado hasta la fecha.

Se suele tomar la sequía de 1995 como elemento de referencia de las grandes sequías. Ninguna sequía se parece, pero en ésta existían unos elementos diferenciadores con la actual. En primer lugar, estaban, prácticamente inéditas, todas las medidas posibles. En segundo lugar, existía una amplia brecha entre recursos y demandas que permitió ir atendiendo los usos prioritarios (aunque al final se rebeló como una mala política). Y, lo más importante, se decidió apostar por la construcción de desaladoras como un recurso independiente de la meteorología[2].

La sequía actual presenta una tipología diferente. Son distintas las preferencias políticas y la estructura económica y social de los usos del agua. Desde el punto de vista climático debemos destacar su duración y la extensión territorial de la misma. Podremos discutir si estas condiciones representan un episodio singular – la sequía milenaria – o si, por el contrario, van a representar la pauta normal de presentación de este fenómeno en el futuro. Pero, aun poniéndonos en la primera de las hipótesis, conviene, por un puro principio de precaución, preparar nuestros sistemas institucionales y de gestión para el futuro bajo esas condiciones extremas.

La sequía resulta ser un escenario más real que los valores medios con los que hemos planificado hasta la fecha

Es evidente que la manera más directa de atender los déficits de caudales que se presenten es disponer de nuevos aportes de agua. La movilización de las reservas subterráneas es la primera opción que ha sido, está y seguirá siendo utilizada en el futuro. Pero si el episodio se prolonga en el tiempo, hay que determinar los límites de la explotación de estas reservas del sistema con el objetivo de permitir su recuperación y su disponibilidad para episodios futuros.

Otra posibilidad de aportar recursos, consiste en utilizar las aguas residuales tratadas. En realidad, esta es una operación que viene realizándose hace bastante tiempo, aunque utilizadas como recurso permanente. En los últimos años se ha detectado un cierto estancamiento en su desarrollo debido, problemas legales aparte, a la normativa sanitaria y a la necesidad de disponer de conducciones para su uso. Su función correspondería a usos secundarios que permitieran liberar otros recursos de mayor calidad, aunque eso, con las disponibilidades hidrológicas tan tensionadas resulta ser cada vez más difícil y debería plantearse abiertamente la utilización directa en condiciones de emergencia.

La técnica de la desalación es un recurso ya plenamente incorporado al mix hídrico. Sus limitaciones se deben a los costes de producción y el consumo energético, aunque esos límites están variando a la baja. Por otra parte, es una solución válida exclusivamente para una franja de unos pocos kilómetros tierra adentro desde el litoral[3]. Podemos encontrar dos fórmulas operativas: las instalaciones que atienden al abastecimiento de poblaciones de tamaño medio, y las de mayor tamaño, que pueden atender tanto abastecimientos como otros usos (especialmente agrícolas). Aunque en algunos casos, su funcionamiento es intermitente, para atender puntas de demanda o déficits de otros recursos, probablemente en el futuro tendrán un funcionamiento continuo, aunque deberían disponerse líneas auxiliares para refuerzo en las situaciones de sequía extrema.

El incremento de la regulación puede ser otra opción válida, pero es difícil encontrar cuencas en que ello sea viable y significativo. Además, estamos analizando la posibilidad de una ampliación de la oferta para situaciones de sequía, es decir movilizar nuevos recursos como última alternativa[4]. Tradicionalmente, el incremento de regulación por sequía, se ha transformado en nuevas disponibilidades de agua de manera permanente generando nuevas demandas; por lo que se debería establecer, en los Planes de Sequía o en otra disposición similar o mayor rango, disposiciones legales que impidan que eso llegue a producirse. De no ser así estaríamos reduciendo todavía más la brecha entre recursos y demandas, quedando el sistema mucho menos resiliente para el siguiente episodio.

Ligado con el tema regulación cabe hablar de varias actuaciones que pueden tener una cierta importancia. No hay que considerar como un objetivo la creación de nuevos embalses, pero si cabe la posibilidad de optimizar la infraestructura existente y, como añadidura, recrecer presas cuando ello sea posible[5]. En esta labor de mejorar el rendimiento de las infraestructuras habrá que programar la limpieza de sedimentos y modificar desagües y tomas para ganar parte del embalse muerto actual.

La mayoría de nuestros embalses de regulación se construyeron y se han operado con ciclos anuales[6]. Una estrategia para las sequías del futuro consistiría en operar estos embalses (no todos, evidentemente) con criterios de hiperanualidad, manteniendo unas reservas al final del ciclo. Aunque resulta ser una medida a contemplar desde el lado de la gestión, se plantea como una actuación tendente, no a incrementar los recursos, sino a aumentar las garantías para los usos ligados a estos embalses durante un ciclo más largo, aunque a costa de incurrir en costes de oportunidad que serían quienes nos marquen los límites.

Otra de las medidas para incrementar la oferta de agua para una zona concreta sería la realización de trasvases entre cuencas, aunque en el tipo de sequías que estamos considerando, de gran extensión territorial, no parece que puedan existir recursos a movilizar ya que todas las cuencas, en mayor o menor medida, están tensionadas. En cualquier caso, al igual que con la regulación, la efectividad de esta medida es siempre a medio y largo plazo y coyuntural. Es más que posible que las grandes transferencias sean de difícil ejecución, sobre todo porque se necesitan grandes volúmenes por economía de escala lo que implicaría que deberían sustentarse con nuevas demandas. Si podrían, por el contrario, plantearse proyectos de interconexión capaces de movilizar recursos moderados, que permitan atender a los abastecimientos con una garantía adecuada.

Una medida a caballo entre las actuaciones de oferta y demanda sería la de conseguir en todos los sistemas de explotación una reducción de las perdidas hasta los valores mínimos posibles tecnicamente. En este caso cabe señalar que el riego, por la modernización de regadíos, se encuentra actualmente en mejores condiciones y que la medida resulta más pertinente en los abastecimientos, con especial incidencia en los de tamaño medio. La renovación permanente de conducciones se encuentra ligada a la existencia de unas tarifas adecuadas y a la existencia de un órgano de gestión (público o privado, es indiferente) profesionalizado.

Resumiendo, las políticas de oferta de recursos para paliar los efectos de la sequía presentan la ventaja de su inmediatez, pero también tienen sus límites: de un lado suelen ser soluciones que implican fuerte carga energética y, por otro, presentan el riesgo que puedan ser consideradas no como actuaciones con una utilización limitada al episodio de sequía, sino que los operadores las incorporen al conjunto de disponibilidades preexistentes. En este último caso, estaríamos reduciendo aún más la brecha entre recursos y demandas y, por tanto, incrementando la vulnerabilidad del sistema frente a futuros episodios.

Parece por tanto lógico que esas medidas sobre la oferta no son suficientes. Y no lo son porque su diseño responde a pautas de comportamiento del pasado: valores medios, corta duración del episodio, y no limitar los usos hasta que la sequía está en pleno desarrollo y no antes para permitir una mejor adaptación del proceso productivo. pero sobre todo porque se ha incrementado la demanda acercándonos al límite de nuestras posibilidades.

Por lo tanto, las medidas a adoptar lo deben ser actuando preferentemente desde el lado de la demanda. Estas medidas tienen un carácter estructurante y significan cambios, a veces radicales, en el sistema de uso del agua[7]. Buscan ampliar, en la medida de lo posible, la brecha actual entre recursos y demandas y dotar al sistema de mayor resiliencia.

Es cierto que las medidas que se plantean tienen su efectividad a medio plazo, pero tiene que abrirse, con urgencia, un debate sobre el alcance de las mismas y comenzar a aplicarlas ya, si fuera posible. En la situación presente no cabe sino reforzar las medidas que se están adoptando tratando de evitar, en el caso de la explotación de las reservas de los acuíferos, situaciones de irreversibilidad. Y, en cualquier caso, siendo rigurosos en el corte o restricción de los suministros cuando sea necesario. Medidas de este tipo implican costes para los usuarios que tienen que ser repartidos equitativamente, bien con seguros o mediante subvenciones, si éstos no son suficientes, para un mantenimiento de rentas.

Otorgada la concesión, el concesionario debe hacer una gestión razonable del caudal concesional. Ejemplos de lo contrario hemos tenido en esta sequía, pero esta libertad de actuación debe tener sus límites y deben arbitrarse medidas que la limiten teniendo en cuenta el papel de bien público y activo social que tiene el agua.

Si analizamos la evolución de la curva de llenado de los embalses (la que aparece en el Boletín Hidrológico) podemos observar que a partir del momento en que las salidas superan las aportaciones (la parte descendente de las curvas), en todos los casos las curvas de desembalse, para los distintos periodos de estudio, son prácticamente paralelas[8]. Este hecho significa que la pauta de consumo es muy similar en todos los casos, con independencia de la situación hidrológica. Es decir, existe una regla de explotación implícita, admitida por todos los actores, que consiste en primar el uso habitual, sin tomar medidas efectivas de reducción del consumo (que ya se tomaran, aunque sean más duras, cuando no haya más remedio).

“Cuando se va a disponer de recursos de diversa procedencia para atender cada una de las demandas, el concepto de concesión tal como lo conocemos no es válido. Debería modificarse por el concepto de suministro de tal manera que exista un mix para cada caso que haga posible la atención de las demandas, con seguridad y economía del recurso”

En el futuro, cuando se va a disponer de recursos de diversa procedencia para atender cada una de las demandas, el concepto de concesión tal como lo conocemos no es válido. Debería modificarse por el concepto de suministro de tal manera que exista un mix para cada caso que haga posible la atención de las demandas, con seguridad y economía del recurso. El proceso de implantación de ese cambio es necesariamente complejo, pero podría plantearse ya en el caso de las sequías.

Por consiguiente, parece lógico que las reducciones o restricciones, a adoptar por el concesionario, deban encontrarse operativas lo antes posible. Para ello resulta necesario que los indicadores tengan en cuenta esta situación y se adelante la fase de prealerta y, lo que es más importante, se propongan ya para esta fase medidas para reordenar la demanda. Importante que este adelanto sea compatible con el momento de toma de decisiones en cuanto a posibles cambios en la ordenación de los cultivos de acuerdo con las disponibilidades.

La situación deseable sería el que los escenarios correspondientes a las distintas fases de sequía quedaran incorporados a la propia planificación hidrológica y se gestionaran unitariamente

La situación deseable sería el que los escenarios correspondientes a las distintas fases de sequía quedaran incorporados a la propia planificación hidrológica y se gestionaran unitariamente[9]. Nos encaminamos hacia situaciones de escasez, más o menos permanente, que es un concepto con implicaciones socioeconómicas que habrá que considerar en el diseño de medidas pero que, sobre todo, implica una reordenación de las demandas.

Es imprescindible y urgente adecuar todas las actuales demandas del sistema a los recursos disponibles planteando de manera decidida procesos de “cierre de cuencas”. La variable de ajuste tiene que pasar por la agricultura de regadío porque representa una parte sustancial en la utilización del recurso, aunque no debe desdeñarse el papel del ciclo urbano en la medida de que se trata de demandas endógenas y en la preferencia de su uso frente a cualquier otro.

Ello nos lleva a replantear la política de regadío ajustando sus demandas a las disponibilidades reales de las diferentes cuencas y, en todo caso, realizar una reconversión del sector riego para que pueda atender de manera más eficiente a la seguridad alimentaria nacional, las conexiones con la industria agroalimentaria y al sector exportador[10].

Otra línea a la que hay que prestar atención, y que implica también acciones en el corto plazo, serían los aspectos relacionados con la calidad del recurso. Los vertidos ilegales deben identificarse y tomar medidas para su cierre. La labor, en este campo, de la guardería fluvial resulta insuficiente por lo que sería conveniente o su refuerzo o su sustitución por otro organismo.

Dentro de este epígrafe de la calidad habría que proceder a una amplia reforma de los códigos de buenas prácticas que se han revelado como una herramienta poco efectiva pero cuyos objetivos deberían ampliarse a la modificación de cultivos en situaciones de sequía. Aunque ya es obligatorio disponer de aparatos de medida en todas las concesiones resulta imprescindible incorporar las nuevas tecnologías de tratamiento de información a los datos existentes que, en cualquier caso, deben ser exigibles con más rigor en las sequías.

Otro tipo de medidas corresponden a limitaciones del marco legal ordinario, la exención de determinadas cargas fiscales, modificaciones en las relaciones laborales o posibles cambios en los cultivos. En lo que corresponde a limitaciones de derechos solo puede hacerse a través de los denominados Decretos de Sequía, acordados en Consejo de Ministros, que se dictan para espacios geográficos determinados y por tiempo concreto (aunque prorrogable) y que tienen en cuenta los niveles de riesgo determinados por el sistema de indicadores[11]. En cuanto a la excepción de cargas fiscales debería tenerse en cuenta que el objetivo último es, en los sistemas de agua urbana, en que no se deteriore la calidad de los servicios (incluyendo la fase de depuración), y en el resto de usos productivos, especialmente los regadíos, una estabilidad de las rentas. Pero deberían establecerse fórmulas para que esas medidas de ajuste económico no se produzcan sobre los ingresos de las Confederaciones, puesto que implicaría una disminución de los bienes públicos que deben atender estos Organismos [12].

La disponibilidad de big data unido al refuerzo de las estructuras de gestión por parte de las administraciones responsables, nos debe llevar a plantear la gestión futura no desde la óptica de las escorrentías medias sino desde valores que reflejen la circulación real. Esto permite una mejor asignación de los recursos disponibles y una mayor garantía para los usos económicos.

La forma de presentación de las sequías, en un contexto de cambio climático, no solo vienen determinados por la falta de precipitaciones, sino que ésta se encuentra reforzada por incrementos de temperatura y de evapotranspiración. Situaciones como la actual, pueden ser o habituales (en lo que coincide gran parte de la literatura científica) o representar un episodio extraordinario, en la línea de la excepción prevista por la DMA. En cualquiera de los casos, debe realizarse una reevaluación de las condiciones de partida de los planes actuales.

La gestión del agua en general y de manera más específica la correspondiente a episodios de sequía ha seguido una línea de progreso, especialmente lo que corresponde a la mitigación de daños, aunque debería priorizarse las medidas adaptativas. Pero quizá en estos últimos episodios se ha podido instalar una cierta rutina. La presente situación nos ha puesto ante el espejo y nos obliga a prestar mucha mayor atención al crecimiento de las demandas y a las relaciones con el territorio.

El objetivo de la política del agua ha sido proporcionar agua, a un coste razonable, aunque no real (a través de inversión directa, regulaciones o subvenciones) para que los agentes económicos puedan aprovecharla, aunque teniendo en cuenta que es un patrimonio de la Nación. El objetivo actual debe centrarse en reordenar los sistemas no solo para seguir prestando estos servicios sino para mantener los ecosistemas dependientes del agua y adaptarse a los efectos del cambio climático. La utilización de instrumentos adecuados, incluyendo los económicos, y un mejor conocimiento de las causas antrópicas de las sequías resulta ser el primer paso para una gestión exitosa de las mismas.

Si no avanzamos en esa línea, la gravedad de la próxima sequía dependerá, más que de la falta de lluvias, de nuestra mala gestión

La gestión de las futuras sequías implica la necesidad de prestar nuevos servicios en un marco más complejo. Para ello es necesario implantar acciones con el objetivo de conseguir una mayor brecha entre recursos y demandas. Si no avanzamos en esa línea, la gravedad de la próxima sequía dependerá, más que de la falta de lluvias, de nuestra mala gestión.

Epílogo para optimistas

Los medios de comunicación nos han estado bombardeando con la situación extrema de nuestros embalses. Ahora parece que anuncian lluvias. Sean bienvenidas. Pero este hecho no debe de hacernos olvidar, como en el cuento de Monterroso, que el peligro sigue ahí.

La gran ventaja de estas lluvias es que van a producirse cuando se acaba el periodo de mayor consumo por lo que la tasa de recuperación de los sistemas será mayor pero, para que sean eficaces, para que se revierta la situación, es necesario que llueva de forma abundante y generalizada Aunque éstas lluvias signifiquen solo un respiro nos obliga a atender varios frentes: recuperar nuestros sistemas[13], poner remedio a algunos fallos de gestión y, sobre todo, avanzar en poner a punto las medidas de gestión de la demanda necesarias.

Este episodio de sequía pasará pero que nadie tenga duda que vendrán en el futuro nuevos episodios no sabemos de qué intensidad. No podemos seguir con propuestas del pasado. Debemos de ser capaces de formular una visión que tenga sentido para el futuro. Hoy ya hay que prepararse para ello.

[1] Por ello se entiende mal (salvo el puro nominalismo) el que existan dos tipos de planes con objetivos concurrentes. El mandato de nuestra legislación, tendente a atender las demandas de agua, debe ser entendido, en este tiempo, como atender esas demandas en las condiciones extremas, esto es en una sequía, lo que incluye también atender al estado de las aguas y al mantenimiento de los espacios naturales ligados al agua. Nótese que, salvo sequías excepcionales que deben ser tratadas de manera singular, todas las demás deben quedar incluidas en el Programa de Medidas del Plan Hidrológico.

[2] La entrada en operación de las desaladoras se demoró, por razones extra hidráulicas, bastante tiempo de manera que hoy en día no está acabado el mapa de las mismas.

[3] No se ha considerado la desalobración en zonas interiores que son soluciones locales y de alcance limitado

[4] Hay que tener en cuenta que estos “nuevos recursos” tienen sentido para situaciones de emergencia y, por tanto, no tienen viabilidad económica en una situación normal, salvo que se pongan a coste cero para los usuarios lo que implicaría mantener las políticas de oferta.

[5] Solo tenemos en cuenta la posibilidad de obtención de más recursos. Otro cambio de funcionalidad, ligado con la energía, consistiría en aprovechar los saltos de pie de presa bien con centrales convencionales o reversibles.

[6] Es evidente que no es este el caso de los embalses hiperanuales.

[7] De una manera cíclica, en cada crisis, se suele plantear la necesidad de un Plan o Pacto Nacional por el Agua que cada agente, político o económico, entiende a su manera. Éste debería basarse, no tanto, en el mandato de nuevas infraestructuras, en una nueva versión del mito de El Dorado, tal como se han articulado en el pasado los Planes Hidrológicos Nacionales, sino desarrollando la segunda parte del contenido fijado para el Plan en el TRLA, inédito hasta el momento: “las modificaciones en el uso del recurso”. Operar con estos objetivos, nos evitaría la aparición de falsas soluciones como más trasvases, más embalses, más desaladoras y, en definitiva, más frustración.

[8] Este paralelismo se rompe cuando las disponibilidades del embalse (o del grupo de embalses del sistema) se encuentran muy próximas al agotamiento técnico en donde el tramo se hace horizontal.

[9] Ver al respecto la Nota 1 de este artículo. La atención de todas las demandas que es un objetivo de la planificación debe entenderse extendida a los periodos de sequía “previsibles”. Para los extraordinarios deben ponerse en juego el sistema de excepciones.

[10] Desde luego habría que eliminar los regadíos ilegales o que no cuenten con título suficiente.

[11] No obstante, lo anterior, en el Real Decreto Ley 4/2022, de 15 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes de apoyo al sector agrario por causa de la sequía, referido a las cuencas del Guadalquivir y Guadiana todos los datos justificativos de la sequía se refieren a los volúmenes embalsados. La UE no admite estas justificaciones, pues el estado de los embalses depende de su capacidad en relación con las aportaciones y de la gestión de los mismos.

[12] Habida cuenta de la estructura de ingresos de éstas, derivado de la deficiente estructura del actual Régimen económico-financiero de la Ley.

[13] Sería muy conveniente que se analizara especialmente la recuperación de los acuíferos con mayor grado de explotación de sus reservas.

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