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En torno al Pacto Nacional del Agua (II) - El dilema de Lot

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  • torno al Pacto Nacional Agua (II) - dilema Lot

Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
Minsait

El Pacto Nacional del Agua lleva la pretensión de configurarse como el último (por razón de tiempo) de los mitos del imaginario colectivo, una suerte de El Dorado que va a resolver todos los problemas que presenta la gestión actual del agua o, según opiniones, mantener convenientemente maquillada la situación actual ya que incluso entre sus defensores no existe consenso en lo que se desea. Aunque hay un listado “oficial” de objetivos a los que debe atender el Pacto, aireados desde hace mucho tiempo sin aportar novedades, no existe una formulación de los instrumentos concretos que éste debe contener.

Los términos del dilema al que se enfrenta un posible Pacto del Agua son muy claros: seguir anclados en el pasado, por muy glorioso que consideremos éste haya sido, para defender situaciones economicistas que ya no son eficientes cuando no injustas, o aprovechar el acervo existente y orientarnos hacia una visión y una forma de hacer las cosas que tenga en cuenta los valores humanos, sociales y éticos en la gestión del agua.

El Pacto Nacional del Agua debería ser un compromiso de largo plazo que contuviera en su seno acuerdos que permitan acometer las reformas estructurales necesarias para desarrollar una política de aguas de acuerdo con las disponibilidades y restricciones (físicas, presupuestarias y sociales) presentes en el país. Sin olvidar esa nueva variable, el cambio climático que cambia todo el escenario con el que hasta ahora hemos convivido.

El Pacto Nacional del Agua, y por tanto la orientación de todas sus propuestas, debe estar basado en los principios clave de la Directiva Marco esto es: la ecología, la economía, la transparencia y la participación ciudadana.

“” El Pacto Nacional del Agua debería ser un compromiso de largo plazo que contuviera en su seno acuerdos que permitan acometer las reformas estructurales necesarias para desarrollar una política de aguas de acuerdo con las disponibilidades y restricciones (físicas, presupuestarias y sociales) presentes en el país. “”

Este sería el marco general pero es evidente que las anteriores consideraciones se quedarían en un mero ejercicio teórico si no fuésemos capaces de señalar medidas específicas en los distintos sectores de actividad en el uso del agua, bien entendido que todos ellos constituyen elementos que interactúan entre sí y, por tanto, medidas que se proponen para un sector determinado por ser claves para éste pueden – y en general deben - ser aplicables al resto de sectores.

Conscientemente no he querido entrar en este escrito a tratar cuestiones referentes a financiación o gobernanza, por otra parte ya tratados en otras entradas anteriores[1], aun a sabiendas que ambos temas constituyen la clave de bóveda sobre la que descansa la política del agua. He preferido entrar en cuestiones de carácter instrumental a veces olvidadas.

A la hora de conformar las políticas del agua se ha dado siempre una importancia central al uso de la misma en la agricultura tanto por razones históricas como al hecho de que su peso, a efectos de consumo, es muy importante aunque su contribución al PIB del país es, actualmente, reducida. Por el contrario, en los diseños de política de aguas han tenido un papel mas secundario el resto de los sectores de actividad económica que vienen a representar algo mas de un 90% del PIB[2]. Es necesario que el Pacto, que debe ser trasversal, se ocupe del resto de sectores, abandonado la centralidad de la agricultura en el discurso de la política de agua. En primer lugar, del agua de las ciudades que afecta de manera directa a la práctica totalidad de la población.

Es necesario que el Pacto, que debe ser trasversal, se ocupe del resto de sectores, abandonado la centralidad de la agricultura en el discurso de la política de agua

Aunque se ha avanzado mucho a lo largo de estos últimos años (en particular desde la década de los 90) no es de recibo que grandes sistemas urbanos no tengan asegurado su abastecimiento en situaciones de crisis[3]. Los sistemas urbanos deben plantearse con las mas altas garantías de suministro, aun en situaciones de sequías previsibles, en el sentido que este término tiene en la Directiva Marco y que tienen un encaje mas que discutible en una generalización del sistema de excepciones.

Probablemente no deben restringirse los usos agrícolas en estas situaciones para trasladar recursos al sector urbano como se hace en la actualidad en los Planes de Gestión (con las consiguientes tensiones) o sobreexplotar recursos subterráneos o realizar actuaciones permisivas con el deterioro ambiental. Podríamos pensar en cambiar el enfoque y dotar adecuadamente al sector urbano, en recursos actuales y futuros y en garantías, mediante adecuaciones de las concesiones y hacer posible que el sector agrícola pueda usar coyunturalmente la parte de los recursos que no aproveche el sector urbano en situaciones de normalidad o buscar fórmulas de suministro interrumpible. El sector del regadío debería rediseñarse en función de estos planteamientos.

Pero el agua urbana no se reduce sólo al abastecimiento. La mayor conciencia ambiental en nuestro país y la política europea de agua exige contemplar un acuerdo interinstitucional (con las consiguientes directrices, con sus preferencias y su consignación presupuestaria) para el desarrollo de programas que abarquen todo el ciclo del agua urbano, especialmente en saneamiento y depuración[4]. Para que este tipo de acuerdos sean viables deben orientarse con criterios de equidad y de sostenibilidad, es decir anclados en su equilibrio presupuestario y en una gobernanza efectiva.

Muchas de las opiniones que se están poniendo de manifiesto alrededor del debate del posible Pacto del Agua se refieren al agua urbana[5] quizá por las especiales características de un sector en el que confluyen de una parte los derechos de los ciudadanos y de otra la capacidad de penetración del sector privado. Dos temas resultan clave y deberían ser aspectos a contemplar dentro del Pacto: la titularidad de los servicios (y, por ende, la estructura del sistema de gobernanza pública específico para este sector) y la posible privatización de su gestión (sus condiciones y límites).

Debe quedar rigurosamente blindado el carácter del municipio como titular y responsable último de la prestación del servicio (aunque favoreciendo la agrupación de estos en unidades de gestión viables) pero a su vez permitir la flexibilización de las condiciones técnicas y jurídicas de dicha prestación, bien entendido la existencia de unas condiciones básicas para la transferencias de la gestión (calidad de servicio, equilibrio financiero y aplicación de los recursos generados a la propia actividad)[6]. Eso lleva aparejado la necesidad de un regulador del servicio cuyas características deberían quedar determinadas aunque las competencias autonómicas hacen compleja esta solución.

La cuestión de las inundaciones tiene carácter trasversal, afecta a diversas administraciones, pero no es exclusivamente pública. En este campo la existencia de la Directiva de Inundaciones proporciona los elementos que deben ser incorporados al Pacto pero teniendo en cuenta que el objetivo del mismo no consiste en determinar actuaciones concretas, que deben quedar reflejadas en los PGI o en los PHD, sino señalar las líneas de actuación a las que deben ajustarse los poderes públicos a medio y largo plazo y el papel que el sector privado juega en este asunto. La adopción de criterios de ordenación territorial, protección del DPH o los sistemas de seguro son tanto o mas importantes como los de índole infraestructural.

El sector industrial no energético, que tiene un peso relativamente modesto en el conjunto del consumo de agua, lleva bastante tiempo haciendo ajustes importantes en sus procesos porque resulta un sector sensible a los costes, incluyendo los correspondientes a la escasez aunque todavía hay una parte sustantiva de sus consumos y vertidos que escapa al control del sistema. El Pacto tendría que establecer estrategias para reforzar esas tendencias de ahorro y control de las extracciones y vertidos.

Cada vez es más evidente la imbricación entre agua, agricultura (alimentación, si se prefiere), energía y medio ambiente aunque la realidad es que las políticas agrícolas y de agua se encuentran presentan un alto grado de desconexión a pesar de encontrarse radicadas en el mismo Ministerio. No es posible estructurar un Pacto sin tener en cuenta estas correlaciones que deben resolverse de forma armónica. En cualquier caso un Pacto del Agua no es posible sin una revisión a fondo de la utilización del agua en la agricultura de regadío (y su efecto de arrastre sobre el sector agroalimentario en su conjunto) porque incluso desde planteamientos positivos es evidente que las condiciones en las que se desarrolla el regadío han cambiado no ya desde los orígenes de la política hidráulica o incluso de la época de los Planes de Desarrollo, en la que ésta se formula de forma explícita, y los momentos actuales[7]. A la hora de plantear las políticas de regadío hay que tener muy en cuenta las disponibilidades reales de agua, incluyendo la financiación cuando implique la aportación de fondos públicos directos o indirectos (subvenciones). El Pacto debería establecer los marcos de referencia, sin situaciones de prevalencia o subordinación, en donde el dialogo agricultura y agua resulte posible y eficaz.

En cualquier caso un Pacto del Agua no es posible sin una revisión a fondo de la utilización del agua en la agricultura de regadío (y su efecto de arrastre sobre el sector agroalimentario en su conjunto)

El dilema ya no está ahora en la confrontación “trasvases-desaladoras” para resolver los fallos del sistema[8] sino asegurar el paso de una agricultura productiva a una agricultura tecnológica (no confundir con la mera modernización de regadíos) que sea capaz de innovarse, atraer inversiones y generar rentas. Hay que potenciar el empresariado agrícola frente a los meros captores de rentas. Y en ese campo hay múltiples reformas estructurales que deben plantearse y tener cabida en el Pacto.

Hoy por hoy existen demasiadas trabas estructurales y tutelas que impiden el establecimiento de esa agricultura tecnológica entre ellos la necesidad de una revisión profunda de los fines y objetivos de la seguridad alimentaria en una situación de mercados abiertos, evitando proteccionismos, y de recursos limitados y en competencia. Ésta no debe ser un excusa para el mantenimiento de cultivos voraces en agua, limitando las posibilidades de expansión de otros mas eficientes. No se puede perder de vista que una buena parte de nuestra producción agrícola está destinada a la exportación y hay que tratar de compatibilizar el mantenimiento de los mercados con las lecciones que pueden obtenerse de los análisis del agua virtual.

La limitación de la aplicación del “interés general” a actuaciones en el campo del agua también debería quedar fijado en los compromisos del Pacto, máxime en momentos en el que la expansión del regadío se realiza por el sector privado fundamentalmente mediante la explotación de aguas subterráneas, con importantes externalidades, y en que el Estado deriva claramente su provisión de bienes sociales a otros campos de con interés mas general y mayor demanda social como: sanidad, educación, dependencia, etc. Y dentro del campo estrictamente hidráulico, las actuaciones correspondientes al ciclo urbano del agua.

Sin embargo, el elemento clave que debe medir la voluntad de estabilidad del posible Pacto lo marca, a mi juicio, la (necesaria, por otra parte) reconversión del sector del riego que debe orientarse en un triple plano: supresión de aquellas actividades con problemas de sostenibilidad, revisión de las condiciones de la concesión y mejora de las garantías para las explotaciones que se mantengan[9]. En definitiva el objetivo reside en racionalizar los regadíos en función de los recursos que pueden ser asignables a los mismos de acuerdo con las condiciones de contorno existentes en cada cuenca hidrográfica. No se puede seguir hablando de “cuencas excedentarias o deficitarias” porque el filtro del cambio climático modifica todo el discurso anterior y obliga a plantear estrategias diferentes aplicando el principio de precaución.

El elemento clave que debe medir la voluntad de estabilidad del posible Pacto lo marca, a mi juicio, la (necesaria, por otra parte) reconversión del sector del riego

Resulta evidente que esta reconversión del riego tiene que apoyarse en una revisión concesional no solo de las concesiones individuales, que también, sino a la propia concepción de la concesión como sistema, pensado en origen para fomentar el uso privado de las aguas objetivo que no parece corresponda a las condiciones actuales y futuras, con un recurso finito y vulnerable y con fuerte competencia para su uso. Las condiciones de las explotaciones agrícolas, de marcado carácter industrial, en la actualidad necesitan ahora una disponibilidad con garantía estable[10]. Con toda probabilidad una disposición de este tipo favorece de manera directa a los concesionarios en la medida en que ayude a poner fin a lo que alguien denominó, con acierto, como “concesiones de papel”.

El binomio agua-energía tiene un carácter dual. El agua es una fuente energética renovable y si bien su contribución al mix energético es modesta, tiene un papel estratégico en la regulación del sistema eléctrico general y a la atención de las puntas. Estas funciones deben mantenerse pero probablemente deberán redefinirse teniendo en cuenta que estamos abocados a una transición energética basada en tecnologías verdes renovables, como la eólica y la solar junto con la hidráulica[11]. Habrá que plantearse la contribución que el sector agua debe tener coordinando con las previsiones de la Estrategia Nacional de la Energía, tanto con la adecuación de las infraestructuras actuales como la orientación de las futuras con un papel reforzado de la función acumuladora y reguladora de la hidroelectricidad[12].

Por otra parte, la utilización del agua consume energía y esta componente energética, incluso si no se hace nada, va a ir en aumento por un mayor grado de tecnificación de los usos y por los efectos del cambio climático. El coste de la energía constituye una parte sustancial de los costes variables en cada uno de los pasos del ciclo y resulta imprescindible su minimización. Es evidente que una primera línea de actuación corresponde a una mejor gestión: reduciendo consumos, controlando pérdidas y optando por sistemas mas eficaces. Aunque las medidas deberían adoptarse en cada uno de los distintos sectores, no estaría de mas el que se establecieran unos objetivos generales que propicien la utilización de las mejores tecnologías disponibles en términos de eficiencia energética y compatibilizar los usos energéticos con el resto de usos del agua, de manera muy especial en lo que se refiere a la consecución del buen estado de las aguas.

El conjunto de medidas planteado no es un sistema cerrado al estilo de los Memoriales de los arbitristas del siglo XVII sino susceptible de ampliación. Representa un contenido – mínimo – para el posible Pacto. En este punto nos encontramos como Lot con un dilema. Tiene que abandonar lo conocido, lo que le ha producido satisfacciones en el pasado, puede quedarse en sus recuerdos e ir aprovechando lo que tengan de válidos pero no puede volver la vista atrás so pena de quedarse convertido en estatua de sal. No tiene más remedio que seguir adelante, mirar al futuro y apostar por un modelo que vaya a una reforma sustantiva del modelo actual, definiendo con nitidez los objetivos que se pretenden y los instrumentos para conseguirlos. Un futuro capaz de generar los consensos internos y externos y con un nítido anclaje en el horizonte europeo.

No tiene más remedio que seguir adelante, mirar al futuro y apostar por un modelo que vaya a una reforma sustantiva del modelo actual, definiendo con nitidez los objetivos que se pretenden y los instrumentos para conseguirlos

Solo si el Pacto incorpora los cambios estructurales necesarios y no es un mero maquillaje para seguir tirando, cumplirá su función. Si en vez de ser un programa de futuro y estable para que el agua cumpla con sus funciones ambientales, sociales y económicas concluye en una cesta de regalos para contentar a los mas posibles en el corto plazo y buscar complicidades para su aprobación, el Plan no tendrá sentido. Si se opta por seguir como hasta ahora, llegaremos mas pronto que tarde (si no hemos llegado ya) a la insostenibilidad. Acabaremos siendo estatuas de sal.

[2] En correspondencia con el papel social y ambiental que consideramos debe caracterizar la política del agua, no creemos que el PIB sea el único indicador a tener en cuenta pero si es, en este caso, una medida de donde se encuentran los puntos fuertes que deben ser atendidos.

[3] Sin embargo no fue hasta 2006 cuando se pusieron en marcha nuevos instrumentos para la gestión de la sequía que han permitido que en el actual periodo se han podido solucionar los problemas de abastecimiento de grandes y mediadas ciudades aunque ha habido casos, como el de Vigo en que se ha estado al borde del límite, pero ¿que pasaría si la situación se prolongase y se generalice afectando a las grandes ciudades como estuvo en a punto de suceder en Barcelona en 2008?

[4] Aunque en un Pacto estratégico no es necesaria su detalle ejercicio a ejercicio sino que debe bastar con un compromiso firme de destinar los fondos necesarios – como lo fue, en su momento, la intervención del Estado en la financiación de las obras hidráulicas - para la ejecución de los programas plurianuales y la adopción de tarifas adecuadas al coste de los servicios. En definitiva sería una especie de Ley Marco como lo fue la Ley de 7 de julio de 1911.

[5] No existe tanto debate en lo que se refiere al sector riego mas allá de matices en la petición, tradicional, de mayor regulación y disponibilidad de caudales así como del mantenimiento de las condiciones de financiación y acceso aunque es evidente que aquí también son necesarias reformas estructurales de calado.

[6] Evitar las operaciones destinadas a “hacer caja” tan frecuentes en el pasado reciente.

[7] En los últimos veinte la puesta en riego por parte del sector público se ha reducido drásticamente y no parece que esa situación vaya a cambiar. Los nuevos regadíos corresponden a actuaciones privadas centradas la utilización de aguas subterráneas para el riego de olivar y viña.

[8] Una de las lecciones que hemos debido de aprender de este último periodo de sequía es la necesidad de emplear todas las fuentes posibles de agua (con las limitaciones de tipo económico y ambiental que proceda) siempre y cuando no se produzcan actuaciones que distorsionen la competencia entre fuentes. Por otra parte, es evidente la necesidad de reforzar actuaciones dentro del marco de la “economía circular” que haga posible la utilización de las aguas residuales.

[9] Esta mejora de garantías puede venir de la disminución de las hectáreas a regar, de la posibilidad de utilizar recursos interrumpibles o de la mejora de las técnicas disponibles. También debería discriminarse entre tipos de cultivos (por ejemplo: leñosos y herbáceos).

[10] Es cierto que la reconversión del sector del regadío podría exigir un importe indemnizatorio de una cierta importancia. Con la finalidad de no dilatar ese proceso en el tiempo, lo que lo haría no eficaz, deberían buscarse ex ante las soluciones financieras. La solución mixta que se adopto en la LAg de 1985 para las aguas subterráneas, manteniendo una dualidad aguas pública-aguas privadas (que se ha demostrado un error) lo fue porque, entre otras razones, no se consideró posible atender a las posibles indemnizaciones de los propietarios de pozos. Quizá ahora, con la experiencia de los rescates bancarios y de otras infraestructuras, fuese posible avanzar en la recuperación de concesiones.

[11] La introducción de mas potencia renovable implica necesariamente aumentar la generación de respaldo, en particular de la hidraúlica. Un caso especial lo constituye la producción de masa vegetal para la producción de energía que plantea graves problemas en la utilización de los recursos hídricos.

[12] Un tema, y no de orden menor, lo constituye la finalización, en el medio y largo plazo, del periodo de concesión de muchos aprovechamientos energéticos. Habría que sentar unas bases generales de actuación para aplicarse el momento de la reversión.