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Transición, política de aguas, planificación y brotes verdes

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Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
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La convocatoria de elecciones en España a la par que algunos pronunciamientos jurídicos relacionados con la planificación hidrológica han vuelto a poner de actualidad, siquiera que de manera muy relativa, los temas del agua. He señalado en repetidas ocasiones que, salvo en regiones o colectivos muy concretos, los temas del agua tienen una importancia electoral relativa[1]. De hecho las posiciones de los grupos político pueden resultar formalmente parecidas aunque las distintas propuestas tengan un fuerte carácter ideológico lo que puede traducirse en actuaciones diferentes.

El análisis de los programas electorales de los diferentes partidos políticos pone de manifiesto la falta de propuestas nuevas. Resulta evidente que la política del agua se encuentra condicionada por los planes de acción de la Unión Europea reflejados en las correspondientes Directivas. Pero, sin embargo, todo gira alrededor de hablar del Plan Hidrológico, o las diferentes mutaciones de éste que han ido apareciendo a lo largo de estos últimos años si bien todas ellas entroncan con los postulados básicos de la Ley de 1985 con algunos aggiornamentos por exigencias del guión.

El modelo tradicional, la denominada “política hidráulica”, entró en crisis a mediados de la década de los 70 del pasado siglo aunque no fue hasta la mitad de los 90 cuando esa situación se hizo más evidente. Una publicación de esas fechas[2] lo ilustraba adecuadamente señalando la situación de “bloqueo de decisión” a la que se había llegado y planteaba la necesidad de obtener un nuevo paradigma basado en tres componentes: “la sustancia de la política hidráulica, el sistema de gestión de los recursos y el modelo de deliberación y de decisión de la política hidráulica”[3].

Es cierto que a lo largo de estos años se han producido cambios en los aspectos normativos especialmente los derivados de la recepción del derecho comunitario, en particular la Directiva Marco del Agua (DMA), pero ha existido una fuerte resistencia a cambios en profundidad porque de alguna forma sigue persistiendo, aunque con cambios sustantivos en su composición, la “comunidad de intereses hidráulicos” a la que se refería la publicación citada, lo que hace mas urgente la revisión de la política de aguas en el sentido que permita remover los obstáculos y prepararla para una adaptación a los efectos del cambio climático y la transición hacia un nuevo modelo económico.

Además de los viejos problemas estructurales, que siguen sin resolverse, han aparecido nuevos elementos que trasforman el mapa y el territorio en el que hasta ahora se han movido los debates y que deben determinar la orientación de la nueva política. Fundamentales son los efectos del cambio climático sobre los recursos y usos[4] y la necesidad de insertar la política del agua en campos mas amplios como la ordenación del territorio y la transición energética, minimizando la tendencia histórica de ésta a configurarse como un espacio autónomo e independiente.

Además de estos elementos seminales, a los que hay que dar una respuesta urgente y radical, han aparecido en el debate otros elementos nuevos, complementarios pero no secundarios, cuya resolución refuerza los cambios de estructura que son necesarios acometer.

Fundamentales son los efectos del cambio climático sobre los recursos y usos y la necesidad de insertar la política del agua en campos mas amplios como la ordenación del territorio y la transición energética, minimizando la tendencia histórica de ésta a configurarse como un espacio autónomo e independiente.

En primer lugar resulta indudable la importancia que en el debate actualmente presentan los temas referidos al ciclo integral del agua urbana (CIAU)[5] que se configuran como un elemento de debate autónomo con características propias y que, aunque debe resolverse en el marco de la política de aguas global, deberá tener especial incidencia en la esfera autonómica y local que es donde se deben aplicar. Garantía de suministro, calidad y salubridad del recurso, infraestructuras necesarias de captación almacenamiento y aducción (incluyendo la adecuación de las conducciones) y control de los vertidos al medio natural o su reutilización, el mantenimiento y operación de esas infraestructuras y, por supuesto, las tarifas son elementos clave en este debate.

Sobre estos elementos, que diríamos utilitarios, planean otros de mayor calado que superan los planos técnicos como puede ser la tensión entre partidarios de la gestión pública y privada del ciclo urbano (no la responsabilidad del servicio que por supuesto es pública) encuentra sus fundamentos mucho mas en la forma en que se han producido y desarrollado los procesos de privatización de la gestión en el pasado que a la gestión en si misma. Ello lleva a plantear la conveniencia de un regulador para el sistema que garantice el control público en la prestación del servicio[6].

De aquí se desprenden de manera inmediata dos consecuencias: como deben financiarse las actuaciones para disponer de un sistema adecuado que cumpla todas las condiciones exigibles y cuáles deben ser los elementos de control público y social que deben institucionalizarse. Estos temas inciden directamente en el concepto de gobernanza sobre el que volveremos mas adelante.

Resulta indudable la importancia que en el debate actualmente presentan los temas referidos al ciclo integral del agua urbana (CIAU) que se configuran como un elemento de debate autónomo con características propias

Otro elemento nuevo lo constituye el papel del agua como vector dentro de la estrategia de la transición energética que es mucho mas relevante que el tradicional uso hidroeléctrico o de refrigeración de centrales. La política del agua en el campo energético resulta ser un elemento instrumental de políticas de mas amplio espectro, como puede ser el papel del sector público en la oferta eléctrica futura que tiene que sufrir modificaciones a medio plazo, y para ello deben establecerse los mecanismos correspondientes de control. Otra vez la gobernanza.

Además hay que tener en cuenta el papel que tiene el agua en el sistema económico general. No basta con hablar solo de economía circular como un elemento taumatúrgico que por sí solo cambia el discurso sino que deben establecerse los controles públicos necesarios para flexibilizar los sistemas de apropiación, las condiciones para el uso sostenible de unos recursos que son públicos y sujetar a mayor rigor las condiciones de vertido final al medio receptor sea éste superficial o subterráneo.

En este campo de lo económico merece una consideración especial el sector agropecuario y de manera particular la agricultura del regadío, la gran consumidora de los recursos de agua. No es este el sitio para analizar su proceso de expansión, en particular desde los años 50 del pasado siglo, pero sí señalar las condiciones estructurales que presenta en la actualidad, tan distintas a la que se daban en el momento de su alumbramiento, y a las que la política del agua tiene que dar las respuestas y el sector realizar los cambios necesarios.

En pleno debate sobre la España vaciada habrá que afirmar que el regadío no ha cumplido con aquella función que se le asignaba durante la segunda mitad del siglo XX (y que hoy aún se escucha) de fijar “la población al territorio”. Es cierto que la agricultura de regadío ha creado islas de riqueza en determinadas partes del territorio, que habrá que mantener aunque dotándolas de una dinámica diferente porque las condiciones de contorno actuales son diferentes y aunque la causa de ese incremento de la riqueza territorial no deba atribuirse en exclusividad a la disponibilidad de agua.

En pleno debate sobre la España vaciada habrá que afirmar que el regadío no ha cumplido con aquella función que se le asignaba durante la segunda mitad del siglo XX (y que hoy aún se escucha) de fijar “la población al territorio

Si hay un elemento significativo que caracterice la agricultura en estos momentos (y que condiciona su evolución futura) es la consolidación de una estructura con predomino del factor capital y producción orientada al mercado que, a su vez ha generado la afianzamiento, por una parte, de un grupo que ejerce el control del proceso (especialmente en lo que se refiere a la captura de rentas) y con influencia en la industria agroalimentaria y de exportación, y, por otra de un conjunto de regantes “autónomos” subordinados a las políticas del grupo anterior y que aunque pueden beneficiarse de la coyuntura económica, tienen muy poca influencia en el diseño de las políticas globales del sector aunque se beneficien de ellas[7].

Esta posición de predominio del factor capital en la explotación y orientación a la comercialización exige una mayor garantía en la disponibilidad del factor de producción “agua” pero también de manera correlativa una asunción de responsabilidades económicas por parte del sector que está haciendolo aunque de manera insuficiente y, en cualquier caso, muy débil aprovechándose de la inercia de las políticas tradicionales que, como hemos visto, tampoco se van visto modificadas en sus lineamientos básicos.

Al hilo de las anteriores consideraciones parece imprescindible realizar una reflexión en profundidad (y revisión, en su caso) sobre algunos temas que solo me limito a enunciar. Primero, la revisión de los criterios para realizar la “declaración de interés general”, cuya eficacia resulta cuanto menos discutible; en segundo lugar, la política de subvenciones y exenciones, que no puede gravitar de forma preferente sobre la propia fiscalidad del agua, por otra parte insuficiente para su propia sostenibilidad; tercero, sobre la coordinación de las políticas territoriales que afectan al regadío; cuarto, y no último, los sistemas de gobernanza.

En este horizonte de cambio climático y transición energética resulta mas que necesario alcanzar una definición consensuada, técnica y política, de lo que significa “seguridad alimentaria nacional” que a lo largo de los años que llevamos de éste siglo ha sido utilizado, de manera acrítica, como elemento dialectico para justificar determinadas actuaciones en política agraria con importantes consecuencias para la política del agua.

En este horizonte de cambio climático y transición energética resulta mas que necesario alcanzar una definición consensuada, técnica y política, de lo que significa “seguridad alimentaria nacional

A lo largo de esta exposición han ido surgiendo, como hilos conductores, para el desarrollo de la transición de las políticas globales del agua, dos temas clave. De una parte, la fiscalidad. La madurez del sistema español del agua implica que debe existir una mayor responsabilidad de todos los agentes en su contribución a los costes de inversión, mantenimiento y operación del sistema ya que existe la convicción que el sector público no puede atender a todas las demandas potenciales. Deberá existir una parte de financiación presupuestaria para aquellos bienes públicos (pienso, aunque no de manera generalizada, en la defensa de inundaciones y desde luego en las actuaciones de control del estado del agua y de planificación) que no puedan ser provistos por la acción privada y tengan un indubitado interés general. No basta con exigir nuevas inversiones – que, en cualquier caso, son necesarias – sin reflexionar sobre el papel de cuál es el interés específico para cada uno de los distintos actores y cual debe de ser la contribución de cada uno de ellos a su puesta en marcha[8].

El segundo tema es el correspondiente a la gobernanza que, de manera muy general, debe incidir sobre la institucionalidad del agua a través de una normativa trasparente, eficiente y flexible. Esta reforma institucional y legal tiene unos límites muy precisos que se corresponden con el derecho humano al agua, la protección del medio hídrico y la presencia de todos los actores en los procesos de toma de decisiones. Se ha avanzado mucho pero es necesario ser cada vez mas exigente en estos aspectos

Una parte muy importante de esta institucionalidad corresponde al diseño de una administración pública del agua en la que queden establecidas las funciones que corresponden a todos los entes públicos presentes en el tablero y los mecanismos de coordinación entre ellos así como la interrelación con el sector privado, usuarios y sociedad civil. Las Confederaciones Hidrográficas constituyen un ejemplo de una institución de gestión con éxitos indudables a lo largo de su existencia pero cuya estructura (administrativa, de gestión y financiera) no está en consonancia con los retos del presente. No podemos recrearnos en las glorias pasadas sino acometer una revisión a fondo de las Confederaciones para adaptarlas a las nuevas funciones.

El actual gobierno planteó el tema de la gobernanza como una de sus actuaciones clave en materia de agua tratando de reorientar ésta como clave de la política de transición ecológica. Parece que pretendía superar las alineaciones (muy ancladas en las líneas tradicionales de la política hidráulica) del Pacto Nacional del Agua (PNA) que había puesto en marcha el anterior gobierno[9].

Hace unas fechas ha eclosionado el denominado “Libro Verde de la Gobernanza del Agua”, un documento con mas de un centenar de propuestas realizadas en régimen abierto. Pero esas propuestas, que de alguna forma vienen a apoyarse en las establecidas en los anteriores trabajos llevados a cabo para el non nato PNA, son muchas veces reiterativas y falta una ordenación de las mismas probablemente porque no se han explicitado los ejes claves de la gobernanza. Da la impresión que se trata de un documento en proceso al que se le han puesto de manera precipitada las tapas para poder disponer de él en las citas electorales. Como en el poema de Machado, aunque aparezcan hojas verdes eso no nos puede hacer olvidar que el árbol está seco y que al final deberá ser talado.

Es de esperar que en el nuevo tiempo político, con mas sosiego, se presente un documento mas elaborado y que, sobre todo fije las posiciones del gobierno sobre la orientación de la política del agua en particular en lo que se refiere a la reformas legales, económicas, ambientales y participativas. Y un ruego final, deberíamos ser capaces de ver mas allá de nuestra realidad, brillante un día, y analizar otros sistemas de gestión del agua allende de nuestras fronteras. Quizá podamos – superando nuestra tradicional endogamia – encontrar matices que permita mejorar nuestra gestión del agua en la línea de encontrar el interés general ambiental, social y económico.

[1] Lo que puede comprobarse con los programas correspondientes a este ciclo electoral referido a las autonómicas y municipales

[2] Pérez-Díaz, V; Mezo, J; y, Álvarez-Miranda, B (1996) “Política y Economía del agua en España; Círculo de Empresarios.

[3] Op. cit. pág 13

[4] Si bien no se dispone de una cuantificación precisa del fenómeno si existe la constancia de una modificación de las pautas de presentación de lluvias – con el cambio de ciclos y la aparición de sequías y avenidas – y el calentamiento global con efectos inmediatos sobre los usos muy especialmente los ligados a la agricultura de regadío.

[5] L centralidad del tema puede detectarse a raíz del informe de PWC sobre política del agua en España.

[6] No es mi intención señalar el ámbito territorial en el que debe producirse, si fuera necesaria, dicha regulación

[7] Mención aparte merecen los denominados “regadíos de interés social” que habrá que mantener aunque con criterios restrictivos

[8] Fiar la ejecución de todas las actuaciones demandadas a la financiación por parte de las administraciones públicas lleva a que, en el extremo, esas actuaciones se vayan demorando en el tiempo perdiendo la oportunidad (cuando la tuvieren) con que se plantearon. Los ejemplos de demandas históricas insatisfechas son abundantes.

[9] A lo largo de estos últimos años he escrito en Iagua diversos blogs sobre éste tema a los que remito al lector

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