Gestión pública de servicios: ¿un oxímoron?

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Sobre el blog

Juan Mateo Horrach
Ingeniero Industrial por la ETSEIB, UPC. M.B.A. por IESE. Postgrado en Inversión y financiación UPM. Ingeniero Industrial del Servicio de Residuos del Consell de Mallorca en excedencia. Ingeniero consultor. Profesor asociado UIB.
  • Gestión pública servicios: ¿un oxímoron?
    Ayuntamiento de Calviá

La cuestión de la mal llamada remunicipalización del agua está tomado un auge importante, que se ve reflejado en los post y comentarios que figuran en esta revista y en general en prensa y otros foros, en el marco de la actual situación económica y social en la que nos encontramos.

No quisiera reiterar comentarios ya hechos. Estamos ante un debate que ha sido interesadamente politizado, y en la medida en que esto sea así, los planteamientos racionales van perdiendo su presencia, ahogados por la demagogia, que va ganando protagonismo.

El agua es un bien no solamente económico, sino también y fundamentalmente social y ambiental

Si tratamos de centrarnos en el análisis racional de la cuestión, partimos de la hipótesis de que cualquier organización o proyecto requiere un buen modelo de gestión, y personas dedicadas y motivadas para alcanzar los resultados que se persiguen. En el caso de la gestión del ciclo del agua, entiendo que el objetivo es el suministro y tratamiento del agua en calidad, cantidad y costes razonables a toda la población.

El agua es un bien no solamente económico, sino también y fundamentalmente social y ambiental. Es un bien social porque es absolutamente necesario para la vida de las personas, y es un bien ecológico porque es el elemento esencial de la biodiversidad tal como la conocemos, y además es un recurso limitado y frágil. Es un bien económico porque es un recurso básico para el desarrollo económico de la humanidad. En consecuencia, no podemos dejar el asunto del coste y precio en manos únicamente del mercado y de la economía en general. Es necesario incluir factores correctores que permitan un suministro asequible y suficiente a toda la población, y a la vez el uso del agua no lleve aparejado un deterioro del medio ambiente y la biodiversidad en su conjunto.

Una vez establecidas estas hipótesis, lo razonable es buscar el modelo que permita alcanzar estos objetivos con mayor precisión y eficiencia, tanto en lo que se refiere a inversión como a gestión. Por ello, pensamos, como la inmensa mayoría de países, que la titularidad del agua debe ser siempre pública. Porque se trata de un bien único, del que pende toda nuestra existencia. Y solamente si es público, se puede establecer adecuadamente la concertación de lo económico con lo social y lo ambiental. Ahora bien, la titularidad es una cosa, y la gestión, o gobernanza, es otra.

La administración no solamente no está diseñada para gestionar, sino más bien, parece diseñada para no gestionar

La administración pública no es una organización diseñada para gestionar. Su estructura es rígida, sus modelos retributivos no están orientados a resultados, sus procedimientos y decisiones no siguen el ritmo de la sociedad en general. Sus dirigentes cambian en periodos fijos de 4 años, que no necesariamente son los periodos idóneos en todos los ámbitos de la gestión de lo público. Los incentivos de dichos dirigentes no son medidos en valores económicos o indicadores de resultado. Sus incentivos son los votos de sus electores. Y por tanto, sus decisiones tienden a maximizar el número de votos de las próximas elecciones, no necesariamente coincidente con una buena gestión del ciclo del agua. Los requisitos para acceder a dirigente de la administración no están regulados. No pasan procesos de admisión que contrasten sus habilidades y conocimientos en relación a los cargos que van a desempeñar. La experiencia nos demuestra hasta qué punto ello es negativo para la sociedad.

Los requisitos de los funcionarios tampoco están adaptados a organizaciones destinadas a gestionar actividades. Se requieren titulaciones, sin valorar el origen de las mismas. La experiencia profesional privada prácticamente no se valora. Los baremos de puntuación de formación y experiencia carecen de sentido común. Los procedimientos de traslado interno, ascensos, y retribuciones, propician altos funcionarios expertos en dichos procedimientos, más que expertos en gestión. Los procesos de suministro y de compras están sometidos a modelos muy rígidos y farragosos, que en muchos casos impiden poder aprovechar las ventajas del mercado, en contra de lo que supuestamente pretenden con la normativa.

En el caso del ciclo del agua creo que estamos ante el mejor exponente de las soluciones conocidas como colaboraciones público-privadas

En definitiva, que la administración no solamente no está diseñada para gestionar, sino más bien, parece diseñada para no gestionar, y de ahí el título de este post. Por eso, mi propuesta es de colaboración público- privada. No porque crea que todas las empresas privadas son buenas y están bien gestionadas. Ni mucho menos. He conocido muchos ejemplos de pequeñas, medianas y grandes empresas muy mal gestionadas. Empresarios sin escrúpulos, corrupción generalizada, condiciones de trabajo inaceptables, y todo lo que quieran. Sin embargo, la inmensa mayoría que han ido por esta vía acaban fracasando, y esas empresas son expulsadas del mercado, cosa que no ocurre en la Administración. Pero a pesar de lo anterior, sí creo que el modelo de empresa privada está más adaptado a la gestión. Porque una vez establecidos los objetivos, y ahí es donde aparece la administración mediante las condiciones que fije para obtener la concesión de la gestión del agua y el seguimiento permanente del contrato, la empresa privada tiene mejores oportunidades para conseguirlos. Y creo que esto no es ideología. Simplemente es análisis de modelos de gestión y experiencia personal, contrastada con otras muchas.

La Administración, independientemente del color político que la gobierna, es muy mala gestora de actividades económicas. Porque no está diseñada para ello, ni reúne en general a las personas más idóneas. Y en ello incluimos empresas públicas o similares. Formalmente pueden asimilarse a empresas privadas, pero los consejos de administración están constituidos por los mismos políticos y técnicos de la administración, por lo que las decisiones siguen condicionadas por todo lo que hemos expuesto, y los trabajadores y técnicos están sometidos a procesos de selección similares a los de la administración.

En resumen, en el caso del ciclo del agua creo que estamos ante el mejor exponente de las soluciones conocidas como colaboraciones público-privadas, en las que cada parte debe llevar a cabo su labor de forma eficiente para obtener los resultados deseados. La administración, como titular del servicio, debe administrar, que es para lo que está diseñada, estableciendo las condiciones técnicas, económicas y jurídicas para que el servicio sea gestionado adecuadamente en todos sus aspectos; social, económico y ambiental. Para ello, debe utilizar todos los recursos que tiene a su disposición, incluyendo expertos externos especializados en determinados aspectos de la cuestión, si ello fuere preciso. Además de lo anterior, y no menos importante, debe fijar un sistema de seguimiento continuado a lo largo de toda la vida del contrato, que siempre está limitado en el tiempo. Este sistema también puede recurrir a elementos externos si es preciso, y en cualquier caso, debe ser riguroso y claro, con la correspondiente regulación y aplicación efectiva de sanciones para incumplimientos del contrato. Si este trabajo está bien hecho, y no hay ninguna excusa válida para que no lo esté, solamente podrán acudir a la licitación empresas solventes técnica y económicamente, con experiencia y garantía, y aportando la capacidad de gestión contrastada. La ganadora, que será aquella que ofrezca las condiciones más ventajosas para la administración, tendrá un marco de actuación definido y claro, en el que aplicar todo su know-how en materia de gestión del ciclo del agua, para de esta forma prestar el servicio de la forma más eficiente y ajustada a las condiciones requeridas.

Nuestra opinión, se ve reforzada por lo que se piensa en organismos tan relevantes como Naciones Unidas. Dicho organismo ha dispuesto un programa específico para desarrollar buenas prácticas y estándares en PPP, entendiendo como Partenariados Público-Privados ”La cooperación entre agentes del sector público y del sector privado con el objetivo de introducir recursos y/o expertise del sector privado que ayudarán a proveer al sector público de infraestructuras y servicios. El PPP combina las habilidades y recursos de los sectores público y privado en nuevas formas para desarrollar y financiar proyectos a través de compartir y asignar los diferentes riesgos y responsabilidades a quien esté más capacitado para gestionarlos”. A tal efecto se han designado una serie de centros especializados para que desarrollen documentación sobre casos prácticos, estándares y guías, asesoramiento y capacitación a las administraciones públicas de todo el mundo. Uno de dichos centros es el IESE Business School, de la Universidad de Navarra.

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