Actuaciones de emergencia en episodios de inundación: Propuesta de modificación del RDPH

Tras fuertes episodios de inundaciones que causan graves daños es lógico y justificado ejecutar actuaciones que no pueden esperar a los farragosos y lentos trámites de licitación, adjudicación, contratación y ejecución, y evaluación ambiental, previstos en el procedimiento ordinario, llevándolas a cabo mediante procedimientos de emergencia.

Sin embargo, es excesivamente frecuente que, al menos parte de estas, se lleven a cabo sin valorar si la teórica reposición a la situación anterior al episodio es la mejor alternativa tanto para disminuir el riesgo de daños en futuros eventos como para mejorar la funcionalidad y dinámica de los espacios fluviales y sus valores ambientales asociados.

Es así demasiado habitual llevar a cabo reposición de encauzamientos incapaces de evacuar grandes avenidas, en detrimento de recuperación de zonas de laminación u otras medidas encaminadas a recuperar la vegetación propia de ribera y de buen comportamiento hidráulico en avenidas. 

Asimismo, se estima conveniente que en estas actuaciones el promotor incluya una declaración de valoración de los efectos sobre el medio ambiente y en especial el fluvial, a fin de garantizar que no sean negativos.

Por otra parte, en muchos de los casos las soluciones basadas en la naturaleza presentan una mejor relación coste-beneficio que las medidas más clásicas de tipo estructural duro.

Por ello se considera conveniente proponer una modificación del RDPH que vaya en la línea de lo anteriormente expuesto, además de impulsar actuaciones tanto estructurales como no estructurales, que permitan minimizar el riesgo de daños, humanos, materiales, sociales y ambientales, tras estos episodios.

Actuaciones a llevar a cabo

De acuerdo con lo ya expuesto en la introducción, además de modificaciones normativas como la que se propone más adelante, y el cumplimiento de la misma, se considera que, evidentemente, tras estos episodios, deben impulsarse otras actuaciones tanto estructurales como no estructurales, que permitan minimizar el riesgo de daños, humanos, materiales, sociales y ambientales en futuras situaciones similares.

Actuaciones estructurales

Se priorizarán todas las actuaciones estructurales mediante soluciones basadas en la naturaleza (SBN).

Según la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza) «Las soluciones basadas en la naturaleza son acciones para proteger, gestionar de manera sostenible y restaurar los ecosistemas naturales y modificados que abordan los desafíos de la sociedad de manera efectiva y adaptativa, beneficiando simultáneamente a las personas y la naturaleza. Estas soluciones abordan los desafíos de la sociedad a través de la protección, la gestión sostenible y la restauración de los ecosistemas naturales y modificados, en beneficio tanto de la biodiversidad como del bienestar humano. Las soluciones basadas en la naturaleza están respaldadas por beneficios que provienen de ecosistemas saludables. Se centran en retos importantes como el cambio climático, la reducción del riesgo de desastres, la seguridad alimentaria e hídrica, la pérdida de biodiversidad y la salud humana, y son fundamentales para un desarrollo económico sostenible.»

Así pues, las SBN son fundamentales en las actuaciones de emergencia tras graves inundaciones mediante la recuperación, allá donde sea possible, de espacio, morfologia y dinámica natural de los cauces susceptibles de nuevos desbordamientos capaces de causar daños de todo tipo no asumibles.

En este sentido se incluyen la recuperación de zonas inundables naturales aguas arriba de zonas con construcciones, instalaciones o actividades vulnerables, la retirada de motas en áreas donde no las protejan, la retirada de obstáculos que modifican el comportamiento natural de las avenidas, la reconexión de meandros etc.

Son ya bastantes, aunque menos de los que sería deseable, los ejemplos de actuaciones en la línea anteriormente descrita.

Actualmente, se dispone de suficiente material técnico y científico sobre la materia recogido tanto por administraciones públicas como de asociaciones y entidades no gubernamentales y entorno docente y de investigación que puede aplicarse en los casos prácticos.

No obstante, y desgraciadamente, todavía son demasiadas las actuaciones que incluyen innecesarios encauzamientos duros con graves efectos en la morfología y dinámica fluvial sin que al mismo tiempo suponga una mejora en la gestión del riesgo de inundación en fenómenos extremos, o talas masivas e indiscriminadas de vegetación de ribera sin justificación técnica alguna.

Actuaciones no estructurales

Tras estos graves episodios no solamente son necesarias actuaciones estructurales, sino también lo son medidas de prevención y gestión de nuevos episodios a la vista de lo que haya sucedido.

En este sentido, se consideran vitales las siguientes actuaciones:

• Revisar la cartografía de zonas inundables a partir de las informaciones sobre la inundación real sucedida.
• Mejorar el conocimiento del comportamiento en avenidas en cauces menores o de régimen torrencial rápido e impulsar en ellos la cartografia de zonas inundables.
• Fomentar la implantación de Sistemas de Alerta Temprana de Inundaciones y en especial en cauces menores y/o torrenciales.
• Impulsar la implantación de sistemas de comunicación de alertas sencillos y de acceso a la población susceptible de ser afectada.
• Mejorar los protocolos de activación y actuación en casos de emergencia y la coordinación entre todas las administraciones y entidades afectadas.

Referencias normativas actuales sobre gestión sostenible  de inundaciones

Son varias las normativas que podemos considerar de referencia, pero entre ellas se pueden destacar las citadas a continuación.

Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas

En esta normativa, fundamental para todas las estrategias encaminadas a la mejora de los ecosistemas fluviales, no se encuentran demasiadas referencias a la problemática de las inudaciones, que si que se recogió posteriormente y específicamente en la DIRECTIVA 2007/60/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 23 de octubre de 2007 relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación.

Reglamento del Dominio Público Hidráulico

Artículo 10. Gestión de los episodios de avenidas e inundaciones

1. Podrán realizarse en caso de urgencia trabajos de protección de carácter provisional en el dominio público hidráulico, zona de servidumbre y en la zona de policía. Serán responsables de los eventuales daños que pudieran derivarse de dichas obras los propietarios; o en su caso los promotores que las hayan construido.

2. La realización de los citados trabajos deberá ser puesta en conocimiento del organismo de cuenca de forma inmediata, y en lo posible previamente a su ejecución, al objeto de que éste, a la vista de los mismos y de las circunstancias que los motivaron, pueda resolver sobre su legalización o demolición de conformidad con los artículos 78, 78 bis y 78 ter.

3. En la gestión de una avenida, en la operación de los órganos de desagüe de los embalses de la cuenca se procederá de acuerdo con lo establecido en el artículo 49 del Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la planificación hidrológica aprobado por Real Decreto 927/1988, de 29 de julio (RAPA), y con las obligaciones establecidas para los titulares de presas y embalses en el artículo 367 de este reglamento.

4. Con el fin de minimizar, en la medida de lo posible, los daños aguas abajo de los embalses existentes, en el conjunto de operaciones destinadas a la gestión de una avenida en un determinado tramo de río situado aguas abajo de un embalse, o sistema de embalses, las maniobras de los órganos de desagüe se realizarán con el objetivo de que el caudal máximo desaguado no supere, a lo largo del periodo de duración de la avenida, al máximo caudal de entrada estimado en dicho período, sin perjuicio de las maniobras que se realicen con el objetivo de aumentar la capacidad de regulación del embalse o su propia seguridad mediante desembalses preventivos ni de las obligaciones derivadas del cumplimiento del régimen de caudales ecológicos.

5. Conforme a lo establecido en el artículo 33 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico mantendrá un registro oficial de datos hidrológicos que incluirá, al menos, los caudales en ríos y conducciones principales, la piezometría en los acuíferos, el estado de las existencias embalsadas y la calidad de las aguas continentales, almacenando toda la información generada a través de los distintos sistemas integrados de información hidrológica de las cuencas intercomunitarias, sobre los que asumirá la responsabilidad de su completo mantenimiento y recabará igualmente la información que suministren las comunidades autónomas en las cuencas intracomunitarias. Este sistema deberá generar avisos hidrológicos a partir de los sistemas de predicción meteorológica existentes, que puedan ser incorporados a la Red de Alerta Nacional, creada por la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, y comunicarlos a las autoridades competentes y a la población.

Sección 5.ª La Estrategia Nacional de Restauración de Ríos

Artículo 244 septies. Estrategia Nacional de Restauración de Ríos. 1. El Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico, coordinadamente con las comunidades autónomas y resto de administraciones competentes, elaborará la Estrategia Nacional de Restauración de Ríos, que establecerá el marco para, coordinadamente con la planificación hidrológica y la de gestión de riesgos de inundación, se implementen actuaciones para la restauración ambiental de las masas de agua y se promueva la adaptación al cambio climático de los ecosistemas asociados, fomentando la participación pública y la custodia del territorio. Esta Estrategia se revisará y actualizará de forma coordinada con el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático previsto en el artículo 17 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética.

2. La Estrategia establecerá, a partir de un diagnóstico general de la situación de los ríos y de las previsiones del cambio climático, las líneas de actuación a implantar para la recuperación ambiental de los ríos y la mejora en la gestión del riesgo de inundación, fomentando las actividades de custodia del territorio y custodia fluvial e impulsando la corresponsabilidad y la cooperación de los propietarios y gestores del territorio y de los usuarios, tanto personas físicas como jurídicas del agua, con el fin de obtener la mejor protección del estado de las aguas y la biodiversidad. 3. Anualmente se publicará un resumen de las principales actuaciones realizadas de forma coordinada con la planificación hidrológica y la planificación de la gestión del riesgo de inundación, evaluando las principales actuaciones realizadas y las carencias detectadas.

Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación

ANEXO Parte A: Contenido de los planes de gestión del riesgo de inundación

I. Componentes de los primeros planes de gestión del riesgo de inundación:

h) El conjunto de programas de medidas, formadas estas por medidas preventivas y paliativas, estructurales o no estructurales, deberán contemplar, en lo posible, las siguientes: 1. Medidas de restauración fluvial, conducentes a la recuperación del comportamiento natural de la zona inundable, así como de sus valores ambientales asociados y las medidas para la restauración hidrológico-agroforestal de las cuencas con objeto de reducir la carga sólida arrastrada por la corriente, así como de favorecer la infiltración de la precipitación.

5. Medidas de ordenación territorial y urbanismo, que incluirán al menos:

Las medidas previstas para adaptar el planeamiento urbanístico vigente a los criterios planteados en el plan de gestión del riesgo de inundación, incluida la posibilidad de retirar construcciones o instalaciones existentes que supongan un grave riesgo, para lo cual su expropiación tendrá la consideración de utilidad pública.

Propuesta de modificación del RDPH

De acuerdo con todo lo anteriormente expuesto se considera conveniente proponer una modificación del RDPH y en concreto añadir un nuevo apartado 6 del artículo 10 del mismo con el texto que a continuación se transcribe.

«Los particulares, administraciones locales o autonómicas y los organismos de cuenca, en virtud de sus competencias e intereses,  podran llevar a cabo, tras episodios de inundación, actuaciones de emergencia para la reposición de los daños causados, la reducción del riesgo en el futuro y la mejora de la funcionalidad hidráulica y ambiental de los espacios fluviales afectados.

 Los promotores aportarán una declaración valorativa justificada de la necesidad de actuación en emergencia y de los efectos de las actuaciones sobre el medio ambiente, y en especial sobre los espacios y dinámicas fluviales a fin de garantizar que no sean negativos en ningún caso.

 En estas actuaciones se priorizaran, las soluciones basadas en la naturaleza, como la recuperación del comportamiento natural de las zonas inundables, así como de sus valores ambientales asociados y en especial la vegetación autóctona de ribera y de buen comprtamiento hidráulico.

Asimismo  se valorará la posibilidad de retirar construcciones o instalaciones existentes que supongan un grave riesgo, para lo cual su expropiación tendrá la consideración de utilidad pública.

De acuerdo con todo  lo anterior se actuará en corcondancia con la normativa vigente y en especial otros apartados de este Reglamento, como el «Artículo 244 septies. Estrategia Nacional de Restauración de Ríos» y del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación.

Los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación incluiran a este efecto las previsiones de las correspondientes partidas presupuestarias tanto para las actuaciones directas que promuevan los organismos de cuenca como las subvenciones u otras formas de colabaración como las  que se puedan establecer con las que impulsen particulares o administraciones locales o autonómicas.»