El pasado día 18 de abril, en la Facultad de Derecho de Barcelona, tuve la oportunidad de asistir a una interesante presentación organizada por el Instituto de Investigación del Agua de la Universidad de Barcelona, con el sugerente título que encabeza mi epígrafe (la pregunta es mía). De los cinco expertos y reputados juristas académicos que intervinieron en el acto, solo uno de ellos aportó algo al discurso de la deconstrucción del discurso del agua al que me dedico en este blog. Los otros disertaron ampliamente por los vericuetos legales, demostrando su experiencia y aptitud, pero sin aportar nada digno de mención en el ámbito deconstructivo.
Isabel Caro-Patón, profesora universitaria y letrada del bufete Menéndez & Asociados de Barcelona, sí cautivó mi atención al disertar sobre el “para qué” de la DMA y por ello a su intervención dedico este post. Extracto del discurso de Isabel, subrayando lo que me interesa enfatizar, lo siguiente:
Es sabido que la DMA establece una nueva metodología para la gestión del agua, que obliga a partir de análisis de las masas de agua: de su estado cualitativo y cuantitativo y de lo que hay que pagar por usarla (infraestructuras, control, mantenimiento de redes, medio…). Estos análisis deben estar al alcance del público y ser previos a la planificación, que es cuando se toman las decisiones relativas al nivel de protección ambiental que nos podemos permitir para cada masa de agua, decisiones a adoptar para establecer objetivos de calidad para cada masa y para establecer las excepciones previstas en el artículo 4 de la Directiva. Para ellas los Estados disponen de un amplio margen de discrecionalidad.
Afrontar la repercusión de la DMA con realismo en el sentido del compromiso, teniendo muy claro que nos permite disponer de una información que debería servir de freno a la demagogia y al clientelismo, no que nos obliga a tener las aguas más limpias de Europa, sería la primera respuesta a mi citado “para qué”.
Aunque la DMA permita a los Estados seleccionar qué aguas quieren proteger y cuáles no, establece unos mínimos de protección que ya estaban en directivas anteriores (nitratos, EDARs, aguas de baño, vertidos). Y, para que esa selección sea coherente con el espíritu que la anima, la DMA contiene criterios para priorizar inversiones o actuaciones:
1) Lo necesario para cumplir con esos mínimos
2) Las que el Estado determine a la hora de fijar los objetivos ambientales.
La DMA permite a los Estados promover nuevos usos o implantar nuevas presiones a las masas de agua (o alteraciones adicionales del Estado de las masas de agua). Ahora bien, exige que esta decisión se adopte en un plan hidrológico elaborado con participación pública. Por eso, de manera indirecta la DMA obliga a llevar a cabo una planificación completa de obras hidráulicas desde el ámbito de la cuenca. Ello debería favorecer la despolitización porque los ciclos de planificación no tienen por qué coincidir con un mismo Gobierno (lo lógico será que las obras sean aprobadas por Gobiernos que habrán sido sustituidos por otros cuando llegue el momento de su ejecución).
En el contexto de la DMA, el PHN tiene un escaso papel que cumplir porque los problemas tienen que estar detectados por los planes de cuenca. Y porque no basta con un PHN para cumplir con las exigencias de la DMA, que parte de una metodología muy precisa.
La aplicación de la directiva, cuyo proceso está mediatizado por la profunda indeterminación de muchos de sus conceptos, no debería perder de vista las peculiaridades hidrológicas de España, donde el agua es un recurso ambiental, pero también económico que hace imprescindibles las obras de regulación. Por eso, son importantes los análisis económicos para la aplicación e interpretación del principio de recuperación de costes y de las excepciones (falta mucho hasta que exista aquí armonización a nivel comunitario). Como para estos análisis hay muchos elementos convencionales (por ejemplo, ¿qué precio se asocia a un metro cúbico de agua?), se imponen las interpretaciones jurídicas rigurosas. Segunda respuesta a mi “para qué”, para interpretar adecuadamente los conceptos indeterminados.
Lamentablemente, las posibilidades de que España participe activamente en el desarrollo futuro del derecho comunitario están en relación directa con el grado de cumplimiento de las obligaciones formales. Es decir, si España ni siquiera ha podido hacer sus planes en 13 años, ¿qué legitimidad va a tener para proponer que su visión de la DMA tenga cualquier influencia en Europa? Ufff tercera respuesta a mi “para qué”…
Las conclusiones del Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la DMA: Planes hidrológicos de cuenca (DOC COM/2012/0670 final), documento básico para entender donde estamos, y cuánto nos queda para llegar al objetivo fijado, aporta más respuestas:
- Se han redactado ya en la UE 121 planes de cuenca y se esperan 174 planes más, correspondientes a 128 cuencas europeas, de los que a España le corresponden 25. La Comisión constata una deficiente coordinación y un inadecuado entendimiento de la metodología de la DMA
De ahí la importancia de la Estrategia Común de Implantación, primer proceso informal de “normalización” emprendido en la CE y en el que participan expertos nacionales, interesados y la Comisión.
- De momento, la Comisión Europea sólo ha planteado una cuestión sustantiva al Tribunal de Justicia, que es la relativa a la interpretación alemana del concepto de “servicios relacionados con el agua”. Salvo esto, todos los asuntos vistos por el TJ se refieren a cuestiones formales (no trasposición de la DMA en plazo, no delimitación de demarcaciones, no adopción de planes).
¿Cuáles son las principales repercusiones en España?
- Los objetivos de la planificación siguen siendo los previstos en la ley de aguas de 1985 (armonizar usos y proteger las aguas). Las obligaciones de protección del agua del derecho comunitario están fuera de la DMA, que refuerza el deber genérico de mejorar las aguas, pero no establece nuevas obligaciones jurídicas específicas. Aunque aporta grandes dosis de metodología, es importante tener claro este matiz fundamental
- El principio de recuperación de costes, por las controversias que suscita y su amplia recepción en diversos sectores, se proyecta esencialmente para los servicios urbanos del agua: pero incluso en este ámbito su aplicación es incompleta por falta de transparencia y por la arbitraria fijación de los cánones por la administración local y además es incompatible con nuevas tasas desvinculadas de los objetivos de la DMA, como puede comprobarse contemplando el articulado de la Ley 15/2012 de sostenibilidad energética.
- Y una importante repercusión sobre la gobernanza del agua:
“La política del agua está al servicio de las estrategias y planes sectoriales que sobre los distintos usos establezcan las Administraciones públicas, sin perjuicio de la gestión racional y sostenible del recurso que debe ser aplicada por el Ministerio de Medio Ambiente, o por las Administraciones hidráulicas competentes, que condicionará toda autorización, concesión o infraestructura futura que se solicite.” (Art. 40.2 TRLA)
¿Qué hacer cuando faltan estrategias?, ¿debe integrarse la política del agua en otras políticas, como propugna la CE?, ¿es posible que se haga?
Concluyo: Decía Albert Camus que “en política los medios son los que deben justificar el fin”. La DMA “ES” política del agua y ha sido dogma para muchos, para los creadores del “dogma” directivista.. Sigue Camus: “ Nos dicen…La verdad ya existe y YO (la Iglesia, el Estado, el Partido) ya la poseo. ¿Y quienes la sufren?” Camus toma partido.
Que los medios justifiquen el fin, cuando este se defina con claridad y sea confiable para los sufridores. Deconstrucción del discurso, una vez más. Ya saben, en otro caso, si no es así, el fin no justifica los medios.
