La regionalización del agua en España

Actualmente en España continua la denominada “guerra del agua" entre diferentes Comunidades Autónomas, donde lo que suele primar es la pasión frente a lo racional. En este sentido, de acuerdo con FENACORE, el mayor problema de la gestión hídrica de nuestro país no es la escasez de agua, sino su contaminación política. Unos ejemplos de estas disputas regionales por el agua los encontramos en las siguientes noticias:

Un artículo muy interesante, del que recomiendo su lectura por aportar mucho conocimiento sobre la regionalización del agua, es ¿A quién pertenece el agua? A vueltas con los trasvases de Angel Menéndez Rexach, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid.

En primer lugar conviene recordar que la legislación española, desde mediados del siglo XIX, ha considerado que las aguas son un bien colectivo: “de dominio nacional y uso público”, cuya gestión y tutela corresponde al Estado. A este respecto, en el Real Decreto Legislativo 1/2001 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas en su artículo 1 se indica lo siguiente:

Es objeto de esta Ley la regulación del dominio público hidráulico, del uso del agua y del ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en las materias relacionadas con dicho dominio ...
Es también objeto de esta ley el establecimiento de las normas básicas de protección de las aguas continentales, costeras y de transición...
Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidráulico.
Corresponde al Estado, en todo caso, y en los términos que se establecen en esta Ley, la planificación hidrológica a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico.

Además la titularidad estatal del dominio público hidráulico fue respaldada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad presentados frente a la Ley de aguas de 1985. Se debe significar que la calificación de las aguas como dominio público estatal y no autonómico o regional tiene una enorme trascendencia a la hora de regular los trasvases entre distintas cuencas hidrográficas. Los principios generales en los que se tienen que basar las transferencias de los recursos hídricos, vienen recogidos en el artículo 12 de la Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional:

Toda transferencia se basará en los principios de garantía de las demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos de la cuenca cedente, incluidas las restricciones medioambientales, sin que pueda verse limitado el desarrollo de dicha cuenca amparándose en la previsión de transferencias. Se atenderá además a los principios de solidaridad, sostenibilidad, racionalidad económica y vertebración del territorio.
Las transferencias previstas en esta Ley deberán someterse igualmente al principio de recuperación de costes, de acuerdo con los principios de la Ley de Aguas y de la normativa comunitaria.

Tal como se ha visto, la decisión planificadora de los trasvases, forma parte de la competencia estatal de ordenación de los recursos hídricos, y no de las Comunidades Autónomas. La atribución de esta competencia a las Cortes Generales es coherente con la titularidad estatal del dominio público hidráulico y con su carácter de excepción al principio de gestión por cuencas. El principal problema puede ser como determinar el volumen trasvasable. El criterio tradicional seguido por la legislación española es que sólo se podía trasvasar aguas excedentarias. Pero, este criterio fue desplazado por el de prioridad de la cuenca cedente, que apunta al mismo objetivo, pero con una formulación más amplia y, al mismo tiempo, más precisa:

El concepto de aguas excedentarias encierra la idea de que se trata de recursos sobrantes y, por tanto, superfluos para la cuenca de origen.
En cambio, la prioridad de la cuenca cedente supone que, en principio, todos los recursos existentes en la cuenca son necesarios para atender sus necesidades presentes y futuras, cuya satisfacción no puede verse limitada por las necesidades existentes en otros territorios.

Hay que señalar que si las aguas sólo pueden ser objeto de transferencia cuando no se necesitan en la cuenca de origen y si, además, no pertenecen a ella porque son bienes de dominio público estatal, no parece que tenga sentido la adopción de medidas compensatorias. Pero este enfoque purista empieza a difuminarse en cuanto entran en juego consideraciones ligadas al equilibrio territorial y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. La queja suele ser siempre la misma por ambas partes: mientras la población de las cuencas cedentes reclama que se invierta en ellas para mejorar sus condiciones de desarrollo (y en muchos casos, frenar un proceso acelerado de despoblación), en las receptoras se hace una llamada a la solidaridad y a la necesidad de corregir los desequilibrios hidrológicos, repartiendo equitativamente un recurso vital que es de todos. Por tanto, la adopción de medidas compensatorias no debería enfocarse como el precio (político) de una transferencia, para hacerla socialmente aceptable, sino como la proyección territorial de decisiones de política económica y social adoptadas por el Estado en ejercicio de sus competencias. Desde esta perspectiva, la propia denominación de “compensación” resulta insatisfactoria, porque entraña la idea de resarcimiento por la privación de un bien o la producción de algún perjuicio. Pero el principio de prioridad de la cuenca cedente excluye ambas hipótesis, ya que la transferencia sólo es admisible cuando esté plenamente garantizada la satisfacción de las necesidades (presentes y futuras) de la cuenca cedente. En este contexto, la compensación por la transferencia está fuera de lugar. Cuestión distinta es que se adopten medidas de diversa índole conducentes a la mejora del equilibrio territorial en beneficio del territorio de la cuenca cedente.

Una ordenación equilibrada y “sostenible” del territorio debe estar supeditada a las disponibilidades de agua, porque no estará justificada la previsión de nuevos desarrollos urbanos o la ampliación de regadíos si no se cuenta con una dotación de agua suficiente. A este respecto se debe señalar que en los últimos años parece ser que se está abandonado el viejo objetivo de resolver la “desequilibrada distribución de los recursos hídricos españoles”. Sin descartar la posibilidad de trasvases, la regulación vigente pone el acento en otras alternativas, como las políticas de ahorro, la desalinización y la reutilización. Pero estas últimas políticas están demostrando que por si solas no van a resolver la problemática hídrica de nuestro país, agravada en las últimas décadas por el cambio climático, que está provocando una reducción de los recursos hídricos disponibles y un aumento de las necesidades de los cultivos por un incremento de la evapotranspiración. Por ello va a ser necesario avanzar en la ejecución sostenible de obras de regulación y transporte (embalses, trasvases intercuencas…) que permitan hacer frente a los efectos adversos del cambio climático.

Para finalizar indicar que la dimensión del problema y sus implicaciones demandan un pacto de Estado; y que la confrontación entre Comunidades Autónomas por el agua puede y debe evitarse impidiendo la “regionalización” de este recurso y reafirmando la titularidad estatal sobre el mismo. El agua debe unir, no separar.

Nota: La fuente de este post es Rexach, A. M. 2008. ¿ A QUIÉN PERTENECE EL AGUA? A VUELTAS CON LOS TRASVASES. Encuentros multidisciplinares, ISSN-e 1139-9325, Vol. 10, Nº 29, págs. 21-29. Este post incluye algunas ideas y argumentos que no se encuentran indicados en el citado artículo.