El mantenimiento de las presas en España

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    Fotografía 1. Presas y azudes existentes en la cuenca del rio Segura

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Raúl Herrero
Ingeniero que presta servicios de asesoramiento, redacción de estudios y proyectos, asistencia técnica e investigación en materia de agua. Los servicios están orientados a particulares, profesionales, empresas del mundo del agua y Administración.
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Temas

España tiene una historia de construcción de presas más dilatada, más continua y más importante que ningún otro país.”

Norman Smith

INTRODUCCIÓN

Contrasta el importante papel de España en la historia de la construcción de presas frente al escaso interés que ha mostrado por su conservación. De hecho, en España es habitual que grandes infraestructuras públicas carezcan de presupuestos adecuados de mantenimiento y conservación. Y las presas constituyen un buen ejemplo.

El Estado invierte en carreteras unos 600 millones de euros al año en mantenimiento y conservación. Sin embargo las obras hidráulicas, entre ellas las presas, adolecen de la atención necesaria.

En la década de los noventa el 25% de las presas llevaban más de 50 años en explotación (periodo de amortización técnica de estas obras) y el 60% más de 30 años.

¿Hemos de esperar a que ocurra otra catástrofe de esa índole para mantener adecuadamente alrededor de 1.350 grandes presas?

En España, a raíz de graves accidentes como el de la presa de Tous (1982), se puso en marcha un plan de mantenimiento correctivo con el que se mejoraron algunas instalaciones, pero no existió una continuidad que derivara en mantenimientos preventivos periódicos, por lo tanto, aquella lección no la aprendimos bien, porque no la llevamos a la práctica. Entonces ¿hemos de esperar a que ocurra otra catástrofe de esa índole para mantener adecuadamente alrededor de 1.350 grandes presas?  

En este post se describen aspectos fundamentales del marco normativo existente, se argumenta la importancia del mantenimiento de las presas, se expresa un clamor por la falta de inversión y se describen algunas medidas que son necesarias, para finalizar con unas conclusiones y referencias bibliográficas de interés.

MARCO NORMATIVO

Existe un paralelismo entre la evolución histórica de la normativa en materia de seguridad de presas y la ocurrencia de catástrofes. Estas últimas suelen constituir impulsos que contribuyen al avance del conocimiento, a la sensibilización de la población y de los políticos y a la implantación de controles, elaboración de normativa técnica y asignación de medios y recursos para mejorar la seguridad de las presas. Pero esto no debe ser algo puntual, sino que se debe mantener en el tiempo.

La situación actual se caracteriza porque está en vigor la Instrucción para el Proyecto, Construcción y Explotación de Grandes Presas de 1967, que aplica aproximadamente a un 70% de las grandes presas de nuestro país (titularidad privada, compañías hidroeléctricas,…) y el Reglamento Técnico de Seguridad de Presas y Embalses (RTSPE) de 1.996, que aplica al 30% restante (titularidad estatal). Por tanto, la asignación a una u otro está basada en la titularidad de la gestión de la infraestructura hidráulica.

En la Instrucción de 1967 se menciona la conservación en los siguientes artículos:

En el artículo 23 Accesos y comunicaciones:

“23.1. El Proyecto considerará, en sus líneas generales, los accesos para la construcción y conservación de la presa.”

En el artículo 65 Pruebas y ensayos:

“65.2.- El Ingeniero Director de la construcción será responsable de la instalación y conservación de los conductos de drenaje y de los dispositivos de auscultación y control previstos, y de que sus indicaciones sean anotadas en el Archivo Técnico de Construcción. Toda anomalía observada en dichos dispositivos se pondrá en conocimiento del Servicio de Inspección.”

En el artículo 92 Servicio técnico de explotación:

“92.2.- Cuando las presas se exploten por una corporación autónoma o por una empresa, la dirección de su explotación estará a cargo de un servicio de Explotación establecido dentro de la corporación o empresa, que además de atender a la explotación de los embalses responderá de la inspección, vigilancia, conservación y seguridad de las presas y, en particular, de mantener en condiciones de servicio los dispositivos de control, órganos de desagüe, accesos y comunicaciones.”

En el artículo 93 Personal auxiliar de explotación:

“93.1.- El servicio técnico de Explotación de la entidad propietaria o concesionaria de la presa y de su embalse organizará el personal auxiliar en la forma adecuada para atender a los servicios de vigilancia, conservación, aforos y maniobra de compuertas del aliviadero y órganos de cierre de los desagües.”

El artículo 94 Normas de explotación, conservación y vigilancia:

“94.1.- El servicio técnico de Explotación de una presa, después de estudiar su Proyecto y su Archivo Técnico de Construcción, redactará las normas de explotación, conservación y vigilancia de la presa, que, dentro del plazo señalado por la Dirección General de Obras Hidráulicas, serán remitidas a ésta por conducto reglamentario, para su estudio y aprobación.”

En el Reglamento de 1996 se menciona el mantenimiento y la conservación:

En el artículo 30.4 se enuncia el contenido mínimo de las Normas de Explotación, entre el que se encuentra un programa de mantenimiento y conservación.

En el artículo 6.2b se citan como cometidos complementarios de la función de vigilancia e inspección de presas:

“Promover y fomentar la elaboración de recomendaciones técnicas, manuales o normas de buena práctica en relación con la seguridad para el proyecto, construcción, explotación y mantenimiento de las presas.”

En el artículo 31.3:

“Los accesos, las comunicaciones, el suministro de energía y la iluminación de las instalaciones deberán mantenerse en perfecto estado de utilización, garantizándose su funcionamiento…”

Y el artículo 32 dedicado al mantenimiento durante la fase de explotación de la presa dice textualmente:

“32.1 Durante la fase de explotación de la presa, el titular deberá realizar los trabajos de conservación de la obra civil, maquinaria e instalaciones, así como los de reparación y reforma necesarios, con la finalidad de mantener permanentemente los niveles de seguridad requeridos en la presa y de garantizar la operatividad del embalse.

32.2 El titular deberá reparar lo más rápidamente posible los daños producidos en los aliviaderos, canales de descarga y cuencos amortiguadores, así como restituir la capacidad de desagüe del cauce en el entorno de la presa.

32.3 Las reparaciones y reformas que se ejecuten en la presa se someterán a los mismos requisitos y condiciones exigidos para el proyecto y construcción de una nueva presa.”

¿POR QUÉ ES NECESARIO MANTENER UNA PRESA?

Pues por razones de seguridad, funcionalidad, eficiencia, ambientales, integración, estética, por razones históricas, etc.

Para una presa es fundamental el mantenimiento de los mecanismos de los órganos de desagüe para dar una evacuación correcta a una avenida o para mantener el embalse por debajo de un nivel determinado, y esto exige una atención especial en la conservación y revisión de los citados mecanismos.

También se deben mantener y conservar adecuadamente los dispositivos de medición correspondientes (péndulos, aforadores, manómetros, etc.) para que las observaciones y mediciones que se hacen en una presa sean correctas y se pueda conocer su estado real.

Figura 1. Ilustración de trabajos de mantenimiento de presas.

El mantenimiento debe contemplar la fase de prevención y la fase de corrección de las deficiencias observadas.

El mantenimiento preventivo corresponde a intervenciones planificadas orientadas a prevenir el fallo de un equipo o estructura antes de su ocurrencia. Para planificar esta actividad resulta de utilidad el seguimiento e interpretación de las variables auscultadas en la presa (deformaciones, filtraciones, subpresión, etc.)

El mantenimiento correctivo es consecuencia de las deficiencias observadas en el preventivo. Se trata de efectuar las reparaciones necesarias para que el funcionamiento de todos los elementos de la presa sea el adecuado.

El mantenimiento permite prever averías pasando las correspondientes revisiones y emitiendo las instrucciones adecuadas para el buen funcionamiento de la presa. Todo ello orientado a garantizar la seguridad de las personas y a alargar la vida útil de la infraestructura hidráulica.

Las plantillas de personal de los Organismos de cuenca suelen ser escasas para cubrir todas las obligaciones que aparecen en el RTSPE

Las plantillas de personal de los Organismos de cuenca suelen ser escasas para cubrir todas las obligaciones que aparecen en el RTSPE. Entonces lo que se suele hacer en ocasiones es recurrir a medios externos cualificados (personal operario especialista en mantenimiento y auscultación,…) para el cumplimiento del RTSPE bajo la coordinación y dirección de los ingenieros de explotación de las presas. Pero para que esta medida sea útil hay que darle una continuidad en los contratos, y no someter estas inversiones a interrupciones cada vez que venga una época de dificultad económica.

Aunque se recomienda que el personal de plantilla adscrito a cada presa no baje de un mínimo de cuatro personas, este ratio no se suele cumplir.

ATENCIÓN: HACE FALTA INVERSIÓN Y REPERCUTIR COSTES

Las presas que se encuentran en explotación deben cumplir unas exigencias funcionales y de seguridad para adecuarse a las necesidades y demandas de la sociedad. Estas exigencias implican labores de conservación, mantenimiento, rehabilitación, etc. mantenidas en el tiempo. Entonces, dado que el envejecimiento progresivo de las presas es una realidad ¿de dónde va a salir el dinero para realizar el mantenimiento de las presas? ¿De los fondos propios de las Confederaciones Hidrográficas? ¿Del Ministerio de Medio Ambiente?

Es fundamental que las presas tengan unos mantenimientos anuales y que se asegure la continuidad de los mismos para el futuro. 

Es fundamental que las presas tengan unos mantenimientos anuales y que se asegure la continuidad de los mismos para el futuro

Evidentemente los Organismos de cuenca pueden acudir a sus fondos propios y destinarlos a este fin. Y los costes se pueden repercutir en los cánones de regulación que anualmente gestionan estos Organismos. Y todo ello en congruencia con lo que dicta la Directiva Marco del Agua (2000) en cuanto a recuperación de costes concierne.

El Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, en el artículo 114 canon de regulación y tarifa de utilización del agua se cita:

“1. Los beneficiados por las obras de regulación de las aguas superficiales o subterráneas, financiadas total o parcialmente con cargo al Estado, satisfarán un canon de regulación destinado a compensar los costes de la inversión que soporte la Administración estatal y atender los gastos de explotación y conservación de tales obras.

2. Los beneficiados por otras obras hidráulicas específicas financiadas total o parcialmente a cargo del Estado, incluidas las de corrección del deterioro del dominio público hidráulico, derivado de su utilización, satisfarán por la disponibilidad o uso del agua una exacción denominada «tarifa de utilización del agua», destinada a compensar los costes de inversión que soporte la Administración estatal y a atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras,…”

Por lo tanto, la repercusión de los costes de las inversiones y de los gastos de explotación y conservación de las obras en los beneficiarios de una presa está regulada en la Ley de Aguas.

Y el importe de estos cánones es, en término medio, de 0,02 €/m3 para riegos y de 0,04 €/m3 para abastecimiento.

El volumen económico que se necesita anualmente para implantar un programa de mantenimiento de las presas de manera sistemática y metodológica en España es importante. Algunos autores estiman un valor medio de ejecución material de 150.000 € al año, para cada presa, en concepto de auscultación, mantenimiento preventivo y pequeñas reparaciones. Teniendo en consideración las 1.350 grandes presas existentes, la cifra ascendería a algo más de 200 millones de euros anuales, que viene a ser la tercera parte de lo que se destina al mantenimiento de carreteras. La pregunta es ¿Por qué no se hace?

En el año 2006 se realizó una estimación del valor total del agua embalsada y gestionada a partir de grandes presas en España, y se obtuvo el siguiente resultado:

Gráfico 1. Estimación del valor del agua embalsada y gestionada a partir de grandes presas en España, por usos (2006). Fuente (*)

El uso hidroeléctrico contribuía con 2.312 M€, el abastecimiento con 1.740 M€ y el riego con 546 M€, es decir, la estimación del valor total del agua embalsada ascendía a 4.598 M€.

Las aportaciones más importantes son las correspondientes a los usos hidroeléctricos y de abastecimiento, mientras que la correspondiente a riegos es menor significativamente.

Comparando el valor obtenido con la anterior cantidad anual de mantenimiento de 200 M€/año, se concluye que por cada euro invertido en el mantenimiento de grandes presas se gestiona un producto de un valor casi 25 veces superior, a precios de mercado de 2006.

Y puesto que está en juego la seguridad de los ciudadanos ¿qué es lo que hace falta para destinar anualmente ese dinero a la realización del citado mantenimiento? Pues se necesita presión social por parte de los ciudadanos, lo cual no es fácil, ya que a diferencia del estado de conservación de las carreteras, el estado de conservación de una presa no es tan visible para el ciudadano, porque las presas suelen estar ubicadas en lugares poco accesibles y transitables, y en raras ocasiones se visitan por parte del ciudadano. Y también se necesita que desde el Ministerio y desde los Organismos de cuenca se escuche el clamor de los técnicos que llevamos un tiempo preocupados por este tema.  

¿Qué es lo que hace falta para destinar anualmente ese dinero a la realización del citado mantenimiento? Pues se necesita presión social por parte de los ciudadanos

Además de esos 200 millones de euros que habría que destinar anualmente a auscultación, mantenimiento preventivo y pequeñas reparaciones, los primeros años se tendrá que hacer una inversión importante debido a la antigüedad de muchas presas y a la ausencia de mantenimiento y reparaciones a lo largo de sus años de funcionamiento.

Un programa de mantenimiento de esta entidad retrasará en el tiempo la necesidad de grandes inversiones en reparaciones, en demoliciones, en obra nueva, etc.

PERO TAMBIÉN HACE FALTA…

Efectivamente, también hace falta implantar en España un sistema de gestión de la seguridad de las presas homogéneo, integral, eficaz y aceptado por la sociedad. Este sistema debería contar con un organismo que controle la aplicación de los criterios de seguridad en las presas y que realice una supervisión e inspección independientes de la que realizan las entidades propietarias de las presas.

Además, las normas de seguridad de presas en España tienen rango legal de Orden Ministerial ¿Por qué un asunto de seguridad nacional se rige por normas de rango legal inferior al que regula la gestión de los recursos hídricos? Pensando en el mantenimiento y conservación ¿Ayudaría el hecho de existir una ley de seguridad de presas en España que cubriera las fases de proyecto, construcción, puesta en carga, explotación y puesta fuera de servicio?

También sería importante una transparencia de los presupuestos de mantenimiento y conservación. Si estos presupuestos se hacen públicos para cada presa se conseguirá también una transparencia en el ejercicio de la responsabilidad social de sus titulares.

CONCLUSIONES

En la actualidad, la aplicación de la Instrucción de 1967 y del RTSPE de 1996 sigue siendo una asignatura pendiente ya que su cumplimiento exige actuaciones, mantenidas en el tiempo, con las asignaciones presupuestarias correspondientes.

¿De qué sirve la aprobación de normativa, cada vez más exigente, si no va acompañada de los medios necesarios para llevarla a la práctica?

Una presa se proyecta y se construye para ser explotada pero cumpliendo unos requisitos mínimos necesarios de conservación y mantenimiento. La asignación de medios y recursos para mejorar la seguridad de las presas no debe ser algo puntual, sino que se debe mantener en el tiempo.

La asignación de medios y recursos para mejorar la seguridad de las presas no debe ser algo puntual, sino que se debe mantener en el tiempo

En general no se está aplicando un plan sistemático de mantenimiento preventivo para cada presa. Y se suele realizar el mantenimiento correctivo ante la presencia de deficiencias que se han presentado, posiblemente desencadenadas por la ausencia de mantenimiento preventivo.

Y teniendo en consideración que solemos ser menos tolerantes a los riesgos derivados de una deficiente conservación, estamos ante un tema de reflexión para los responsables de la seguridad de las presas, bien sean técnicos o políticos, y para los ciudadanos directamente afectados.

El camino iniciado de tecnificación y mejora con la redacción de las Normas de Explotación y de los Planes de Emergencia se ha visto frenado por la falta de inversión para la implantación de dichos documentos en las presas de nuestro país. De esta manera podemos presumir de haber redactado una documentación técnica de calidad, pero debemos hacer autocrítica y reconocer que no hemos sido capaces de aplicarla.

Entonces, para repercutir todas las obligaciones derivadas del RTSPE ¿se deberían incrementar los cánones de regulación en las diferentes cuencas hidrográficas de España?

Dejamos para el debate esta pregunta. Pregunta que tarde o temprano habrá que volver a debatir en las Juntas de Explotación de las distintas cuencas. Algunos usuarios entenderán que es necesario implementar una mejora en los medios humanos y materiales para el cuidado de las presas, y otros no. Pero algo hay que hacer porque se trata de una cuestión de seguridad.

La seguridad de las presas depende de cómo se trate su envejecimiento en el futuro. Por lo tanto, es necesario empezar una nueva época en la que se apueste firmemente y se invierta en mantenimiento y rehabilitación de presas y embalses. La intervención en las presas será cada vez más necesaria. Y la exigencia de seguridad a estas infraestructuras tiene un coste asociado.

Una gestión transparente de la seguridad de las presas constituye una necesidad en la sociedad actual. Un mantenimiento eficiente es un aspecto cada día más necesario.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1) Dirección General de Obras Hidráulicas. 1969. Manual del vigilante de la presa.

2) Saura Martínez, J. 2003. Embalses: Normas de explotación y mantenimiento. Revista Ingeniería y territorio Nº 62 Presas y embalses. Tercera época.

3) Rubín de Célix Caballero, M. 2003. Seguridad de presas: pasado, presente y futuro. Revista Ingeniería y territorio Nº 62 Presas y embalses. Tercera época.

4) Bueno Hernández, F. 2003. Reflexiones acerca de la necesidad y criterios de intervención en presas históricas. Revista Ingeniería y territorio Nº 62 Presas y embalses. Tercera época.

5) Morales Hortelano, A. De las Casas Gómez, A. 2003. Presas y patrimonio. Situación legal y práctica. Revista Ingeniería y territorio Nº 62 Presas y embalses. Tercera época.

6) De Andrés Rodríguez-Trelles, M. Penas Mazaira, J. 2003. Presas. Seguridad y percepción del riesgo. Revista Ingeniería y territorio Nº 62 Presas y embalses. Tercera época.

7) (*) ACEX. 2007. Documento base del estado del arte de la conservación de infraestructuras en España.

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