En México se ha tratado de implementar procesos de planeación estratégica en los sistemas operadores de agua y saneamiento. Sin embargo, no siempre es tan evidente la necesidad, utilidad o posibilidad práctica de hacer planeación de largo plazo en los sistemas medianos y pequeños, insertos en un complicado contexto de insuficiencia financiera, turbulencia política, desorden urbano y necesidades que rebasan los medios disponibles. Los grandes organismos operadores, en muchos casos antiguas juntas federales que históricamente gozaron de prioridad en el acceso a recursos y apoyos, pueden generar excedentes en sus ingresos simplemente por su escala, dada la ausencia de un marco estricto de regulación tarifaria; tienen una mayor capacidad de gestión política; tienen estructuras con personal seleccionado en mercados de trabajo más diversos; pueden concentrarse más en gestionar subsidios de programas federales y estatales; operan en medios sociales más exigentes, con factores de poder (mediático, económico) más equilibrados y clases medias más actuantes; en fin, son en muchos casos “demasiado grandes para fallar”, incluso cuando operan durante años con números rojos, pero son rescatados sistemáticamente con recursos fiscales. Algunos dependen de fuentes de abastecimiento construidas y operadas gracias a cuantiosos e interminables subsidios (en el Valle de México, por ejemplo). Enfrentan, por supuesto, problemas de gran escala y muchos lo hacen muy bien: entre estos grandes sistemas algunos son ejemplo internacional.
La vida diaria de un sistema mediano o pequeño es muy distinta. El manejo de los asuntos cotidianos se ve afectado por constantes intervenciones formales e informales de la autoridad política y los grupos de poder locales; los recursos son insuficientes incluso para obtener metas mínimas de mantenimiento o cobertura, e incluso es más difícil captar y retener personal calificado y motivado, debido a los bajos sueldos, la falta de oferta local y la inestabilidad organizacional. En términos de planeación, el entorno es más turbulento, imprevisible y cambiante, por lo que naturalmente los directivos caen en enfoques más reactivos, de prueba y error o, en el mejor caso, “incrementales”. ¿Puede “pensar en el largo plazo” un directivo que no tiene la seguridad de contar con los recursos para sufragar los costos de energía eléctrica o reparar los equipos a los que no pudo dar mantenimiento preventivo? ¿Se pueden prever las mejoras del desempeño para el siguiente ejercicio, cuando no se sabe cuánto dinero federal vamos a poder “bajar”, cuándo y bajo qué condiciones? Por no mencionar el sinnúmero de imprevistos que afectan diariamente la agenda del Director de un organismo pequeño.
No obstante, el largo plazo es inherente a los servicios de agua y saneamiento. Dependemos de activos fijos de larga vida, por lo que una inversión tardía, excesiva o equivocada nos “pasa factura” durante años. Distribuimos agua, un recurso sujeto a variaciones estacionales y anuales también sólo cuantificables y administrables mediante modelos de largo plazo. Y aunque en México solemos financiar la infraestructura con subsidios anuales provenientes de recursos fiscales, a fin de cuentas administramos activos que no son “movilizables” (o “circulantes”) en el corto plazo. La mayor parte de nuestro personal operativo permanece por años en el sistema y el contexto social en el que trabajamos está sujeto también a transformaciones lentas y complejas.
Por eso, el directivo de un organismo operador mediano o pequeño está obligado a tener una imagen de sus escenarios de mediano y largo plazo, aun cuando su margen de operación en el corto plazo sea incierto. En México, un directivo sabe que permanecerá sólo dos o tres años en el cargo, en el caso promedio. Sin embargo –como un futbolista que entra al juego en el segundo tiempo–, jugamos en una “cancha” delimitada por un marco legal y procedimientos establecidos, con una meta que trasciende nuestro “tiempo de juego” y una idea clara de nuestra situación (así sea que estemos buscando “llegar a la final” o “evitar el descenso”). En el tiempo que somos directivos, si queremos que nuestra contribución trascienda, tendremos que resolver los problemas del día, pero también tomar las decisiones de inversión más acertadas para fortalecer al sistema y promover los cambios reglamentarios, administrativos y de procedimientos, que nos permitan entregar la estafeta a la siguiente administración con las mejores cuentas posibles. La mera permanencia de un directivo por años en un sistema no garantiza nada: incluso las grandes multinacionales cambian y rotan a sus directivos, pero cuentan con una visión de largo plazo y mecanismos de gobierno donde se responde efectivamente a los dueños de la empresa con base en indicadores de desempeño, penalizaciones e incentivos.
Existen varias propuestas para inducir la planeación de largo plazo en los organismos operadores. Los “planes maestros” y sus variaciones en México han tenido, hay que decirlo, un impacto muy limitado en los sistemas medianos y pequeños. Quizás deba revisarse su excesivo recurso a las soluciones de ingeniería, que desembocan en programas de largo plazo y grandes inversiones, sin impacto positivo inmediato y usualmente fuera del alcance financiero y operativo de los sistemas pequeños (por ejemplo, la sectorización, medida conveniente en el largo plazo, pero no siempre viable ni rentable en lo inmediato). A veces se pierde más dinero en los almacenes o en las compras que en las fugas de agua. Nuestros diagnósticos y planes suelen ignorar la revisión de los procesos administrativos y operativos. En otros países se ha optado por procesos de auditoría técnica orientados a lograr mejoras concretas de corto plazo, mediante acciones predominantemente operativas que reducen fugas de dinero bajando costos o incrementando ingresos; simultáneamente, se implementan mejores sistemas de asignación del presupuesto, para que los sistemas inviertan lo que deben, en lo que se necesita y cuando se debe hacer.
Existen también métodos sencillos, como el de “los 10 atributos de los sistemas altamente efectivos”, desarrollado por la AWWA, el cual consiste en calificar el orden de importancia, por una parte, y evaluar el nivel de desempeño, por otra, en cada uno de 10 atributos básicos; así, se atiende primero aquellas áreas prioritarias para el Consejo o el sistema en las que se percibe un desempeño más deficiente. La Agencia de Cooperación Alemana, para sus programas en América del Sur, implementó el “método de planificación por procesos de impacto” y las auditorías operativas efectuadas por “pares”, gente con experiencia concreta en la operación que colabora con los sistemas en la identificación de áreas de mejora de corto plazo para las ocho áreas típicas de un organismo, con un enfoque de mejora continua que equilibra la atención a los procesos con los proyectos de infraestructura. A la estrategia se suma, así, una propuesta táctica para enfrentar los cambios del entorno en las batallas de corto plazo, más inciertas en las ciudades más pequeñas.
Por supuesto, es importante generar en el subsector las condiciones institucionales propicias para una mayor estabilidad de largo plazo en todos los sistemas, y CONAGUA podría impulsar un sistema financiero más oportuno, suficiente, equitativo y eficiente. Sin embargo, para enfrentar el problema en las condiciones de hoy y lograr resultados mediatos, es importante explorar enfoques de planeación más adecuados a las condiciones de los más de 3,600 sistemas que sirven a localidades de entre 2,500 y 500 mil habitantes, que en conjunto albergan al 49% de los mexicanos. La teoría de la planeación y la experiencia internacional nos dan pistas valiosas. El tema es crítico para la salud y la economía de miles de ciudades mexicanas: no es admisible improvisar.
[Adaptado del texto publicado originalmente por el autor en la revista Agua y Saneamiento, Año 12, No. 49, Julio-Agosto de 2013, pág. 75]
