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Historia breve de la gestión del agua en España (y en la cuenca del Ebro)

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  • Historia breve gestión agua España (y cuenca Ebro)
    Descripción de los canales Imperial de Aragón y Real de Tauste. Conde de Sástago. 1796

Sobre el blog

Rogelio Galván Plaza
Oficina de Planificación Hidrológica. Confederación Hidrográfica del Ebro.
Emasesa
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Una breve historia del agua en España, y en la cuenca del Ebro, desde los tiempos medievales hasta la actualidad

En la Edad Media el agua era un bien patrimonial del soberano, pero se cedía a señores, monasterios, abadías, ciudades, y otras entidades, que ejercían sobre el mismo un dominio útil. Los dueños finales del aprovechamiento de agua con frecuencia no eran individuales sino colectivos: aldeas, comunidades o pueblos. Este régimen colectivo de uso con reglas inicialmente de carácter consuetudinario y luego más adelante codificadas, fueron creando una tradición de gestión colectiva del agua para su mejor aprovechamiento y reparto de las cargas, en forma de comunidades de usuarios que todavía perviven y que forman uno de los patrimonios organizativos más emblemáticos de la gestión del agua en España.

El Estado de aquellos momentos tenía un papel residual en esa gestión, quedando ésta sometida a los conflictos y penurias que generaba la escasez de recurso, como cuando el concejo de la ciudad de Zaragoza en la sequía de 1496 organiza una tropa de dos mil personas para derribar azudes en el río Jalón, afluente del Ebro, para que el agua llegara río abajo; o a la búsqueda de sus propios acuerdos, como la Concordia alcanzada en 1510 entre los regantes Ricla y La Almunia de Doña Godina para el reparto del agua también en el Jalón.

Es en el siglo XVIII cuando el Estado empieza verdaderamente a tener una cierta política hidráulica, manifestada en un programa de construcción de canales de navegación y riego, que se refleja en la cuenca del Ebro principalmente en la construcción del Canal Imperial de Aragón y que ese Estado gestiona directamente. Pero sería ya en el XIX, con el triunfo de la revolución liberal, acompañada de los adelantos técnicos, cuando la intervención del Estado en la gestión del agua toma carta de naturaleza.

El regeneracionismo con su lema de “despensa y escuela” implicó un cambio en las políticas y en particular en la política hidráulica que sería asumida durante la mayor parte del siglo XX por los diferentes regímenes y movimientos políticos

Con la revolución liberal, las Cortes de Cádiz (1810-1814) abolen el régimen feudal de las aguas y los que antes solo tenían el dominio útil pasan a tenerlo completo, suprimiéndose las cargas señoriales pero sin cambiar los eficaces regímenes de gestión colectiva. Con todo, habría que esperar hasta 1866 y especialmente 1879 para que se aprobara un verdadero código de aguas, que declaraba públicas las aguas superficiales y establecía el régimen de concesiones administrativas para la ejecución y explotación de aprovechamientos hidráulicos por la iniciativa privada. Este sistema concesional bajo el principio de primero en el tiempo, primero en derecho, perdura hoy en día con algunas modificaciones. Al mismo tiempo la Ley de Aguas asumía el patrimonio organizativo de las comunidades de usuarios de funcionamiento secular, ordenando dichos aprovechamientos colectivos, garantizando la tutela del Estado, pero sin que perdieran su idiosincrasia y manifiesta utilidad.

Por otro lado, se aprecia la necesidad de poner en producción todos los recursos del país, en particular el agua, para levantar la maltrecha economía española, por lo que el conocimiento e inventario, y posterior aprovechamiento, de sus recursos hidráulicos, especialmente para el regadío, cobra relevancia, hasta el punto de que se consideraba que política hidráulica venía a ser equivalente a política agraria, aunque sin descuidar los abastecimientos, la fuerza motriz y las obras de defensa frente a inundaciones.

Entonces ya se empieza también a ver que ese adecuado conocimiento y aprovechamiento de las aguas solo podría darse desde una visión de cuenca hidrográfica. Las autoridades de la época eran conscientes de que no cabía otra perspectiva para poder responder a los agudos estiajes y violentas crecidas, que era su gran preocupación. Se crean a partir de 1865 las Divisiones Hidrológicas o Divisiones de Trabajos Hidráulicos, que con diversas vicisitudes y paréntesis empezarían a trabajar por cuencas hidrográficas, como la División Hidrológica del Ebro.

Con el fin de siglo XIX, surge el movimiento regeneracionista que cuestiona la política vigente del Estado en materia de aguas. Hasta el momento el Estado había cifrado todo el desarrollo hidráulico en la iniciativa privada mediante el régimen concesional, pero la iniciativa privada se había probado incapaz de llevar adelante los grandes proyectos de regadío que requerían grandes inversiones y una recuperación de la misma a muy largo plazo. Se pide que el Estado se implique mediante la inversión pública. El reconocimiento de que las condiciones naturales hacían que la viabilidad de la agricultura estuviera ligada al regadío y que este había de ser motor productivo y social de largo alcance, llevaba a considerar que la acción del Estado era vital cuando la iniciativa privada se probaba insuficiente.

La Constitución Española de 1978 reafirmó la gestión por cuencas hidrográficas y las Confederaciones Hidrográficas se refundan fruto de la nueva Ley de 1985 y se hacen más democráticas y participativas

El regeneracionismo con su lema de “despensa y escuela” implicó un cambio en las políticas y en particular en la política hidráulica que sería asumida durante la mayor parte del siglo XX por los diferentes regímenes y movimientos políticos. Como elemento para contribuir a hacer realidad esta política se creó en 1926 la Confederación Sindical Hidrográfica del Ebro, como organismo de nuevo cuño en el marco natural de la cuenca hidrográfica, al objeto de aprovechar el potencial de recursos hídricos de la cuenca del Ebro para posibilitar en esas tierras el despegue económico y social. Se trataba de hacer realidad la nueva España del regeneracionismo frente al atraso comparativo con otros países del entorno europeo.

Al pionerismo de la Confederación del Ebro como primer organismo de cuenca que gestiona el agua desde la cabecera a la desembocadura, se une su carácter pues “constituye una fórmula organizativa original concebida para impulsar la promoción, construcción y explotación de obras hidráulicas por los propios usuarios beneficiarios con la colaboración del Estado” (Fanlo Loras, 1996). Es decir, la participación de los usuarios es su piedra angular, organizados en comunidades herederas de la fructífera tradición del pasado y ahora tuteladas por la Confederación conforme a la Ley de Aguas, pero representadas en el organismo de cuenca, tomando parte en la toma de decisiones y contribuyendo mediante tarifas a la recuperación de los costes de inversión y conservación de las actuaciones que ejecuta y explota la Confederación.

Todo el siglo XX, al margen de regímenes políticos, y con el paréntesis de la Guerra Civil española (1936-1939) y la posguerra, asiste al despliegue de una gran labor desarrolladora, con su cúspide en los años 60, impulsada por el Estado: abastecimientos, presas, canales, centrales hidroeléctricas, zonas de riego. Proyectos soñados en siglos anteriores cobran forma y se ponen en marcha grandes zonas regables y aprovechamientos hidroeléctricos, mientras el país en su conjunto incrementa su desarrollo.

Con el tiempo, el incremento en el uso del agua y de la contaminación, las nacientes inquietudes por la conservación del medio ambiente, junto con otros elementos, hacen ver la necesidad de una revisión del modelo de gestión, que se plasma en la nueva Ley de Aguas de 1985 que viene a sustituir a la de 1879 después de más de cien años de vigencia. Esta Ley convierte en públicas las aguas subterráneas, que hasta entonces no lo eran, incorpora la necesidad de la planificación hidrológica en el ámbito territorial de la cuenca hidrográfica como instrumento de carácter normativo que sirva para asignar recursos y ordenar los usos y actuaciones de forma coordinada, y también aborda la mejora de la calidad de las aguas y el control de los vertidos de aguas residuales bajo el principio de quien contamina paga.

En el momento presente la gestión del agua sigue estando basada en la unidad de la cuenca y en los organismos de cuenca

La Constitución Española de 1978 reafirmó la gestión por cuencas hidrográficas y las Confederaciones Hidrográficas se refundan fruto de la nueva Ley de 1985 y se hacen más democráticas y participativas. Los usuarios siguen formando parte de sus órganos de gestión, pero se abren a los representantes de las Comunidades Autónomas, y en los órganos de participación para la planificación, el Consejo del Agua, a la sociedad civil. Por otra parte las Confederaciones se transforman en organismos de cuenca más integrales, en la línea de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos. Las Comunidades Autónomas, fruto del proceso descentralizador de la Constitución de 1978, adquieren competencias sobre materias ligadas al agua: agricultura, medio natural, ordenación del territorio, abastecimiento y depuración, y pasan a estar representadas en los organismos de cuenca, pero en un equilibrio no resuelto del todo, pues las Comunidades Autónomas no ocultan su deseo de adquirir las competencias de las confederaciones hidrográficas.

Además, España se adhirió a la entonces denominada Comunidad Económica Europea en 1986. La normativa comunitaria en materia de aguas fue cada vez más relevante, alcanzando su hito fundamental con la publicación en 2000 de la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE), cuyo objeto era hacer frente al deterioro de las aguas en Europa. Su principal objetivo es alcanzar el buen estado de las aguas y prevenir todo deterioro adicional de las masas de agua, desde una perspectiva de gestión de demarcación hidrográfica.

La trasposición de la Directiva Marco del Agua al ordenamiento español significó centrar más el foco en los aspectos medioambientales, pero sin olvidar que en el contexto de la escasez de agua los elementos de disponibilidad y asignación de recursos y ordenación de usos seguían siendo importantes, en un marco de sostenibilidad. Así, los objetivos de la planificación hidrológica que establece la Ley de Aguas (Texto Refundido de 2001) son dobles: alcanzar el buen estado y satisfacer las demandas de agua, en un marco de equilibrio regional y sectorial.

Son objetivos que de alguna manera pueden considerarse co-iguales en nuestra legislación, pero que obviamente cada actor social valora su importancia de forma diferente, generándose una legítima controversia que como resultado va adecuando la política y gestión del agua a la demanda social manifestada en las sucesivas elecciones.

En el momento presente la gestión del agua sigue estando basada en la unidad de la cuenca y en los organismos de cuenca, confederaciones hidrográficas, organismos autónomos dependientes del Gobierno de la Nación, garantizando que se gestiona desde la cabecera a la desembocadura sobrepasando las fronteras administrativas de las Comunidades Autónomas, y contando con el modelo de autogestión de las comunidades de usuarios, que cuentan con un carácter semi-público, y la participación en el organismo de cuenca como paradigma de gestión compartida limitadora de conflictos. Esta gestión es también ya multifocal y multisectorial, de carácter interdisciplinar, integral conforme la Gestión Integrada de Recursos Hídricos y en línea con los requerimientos de la Directiva Marco del Agua, pero no por ello exenta de controversia entre las diferentes visiones de los actores implicados.

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