Gestión de riesgos en proyectos de agua con participación privada en América Latina

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  • Villa Tunari en el Chapare, Cochabamba (wikipedia)

La incertidumbre en un proyecto de construcción de infraestructuras viene de muchas fuentes e implica a menudo a muchos participantes. Puesto que cada participante intenta reducir al mínimo su propio riesgo, los conflictos entre ellos pueden llegar a ser perjudiciales para el proyecto. La administración dueña del proyecto debe tener esto en consideración al la hora de diseñar un proyecto que asigne los riesgos a la parte más adecuada (la que sea más capaz de gestionarlo) mediante las correctas relaciones contractuales con todos los participantes, administración, promotor y/o constructor. El no reconocimiento de esta responsabilidad puede conducir a resultados indeseables.

Estos últimos años, en los contratos de infraestructuras bajo concesión u otro tipo de colaboración público privada se ha desarrollado mucho el concepto de “gestión de riesgos”. 

Estos últimos años, en los contratos de infraestructuras bajo concesión u otro tipo de colaboración público privada se ha desarrollado mucho el concepto de “gestión de riesgos”. Mediante las técnicas de gestión de riesgos se reconocen las responsabilidades de las diferentes partes, incluida la administración y se puede llegar a un reparto razonable de los mismos, esperándose que los precios del contrato sean más bajos que los proyectos en los cuales todos los riesgos se asignen al socio privado.

La buena voluntad del socio privado de aceptar riesgos refleja a menudo la capacidad profesional, así como su propensión al riesgo. Sin embargo, la opinión de la sociedad sobre sus responsabilidades puede afectar la actitud de tomar riesgos. A veces cuando se produce una demanda contra uno de los participantes, es difícil que el público sepa si se ha cometido un fraude, o simplemente que ha ocurrido un accidente.

Centrándome ahora en los riesgos de la fase de operación, sin olvidar que la fase de construcción tiene sus propios riesgos cuya gestión correcta o incorrecta también tendrá mucha influencia en el éxito de los proyectos. Entre las muchas condiciones que afectan la voluntad de los inversionistas y su capacidad de participar en proyectos de infraestructura, existen tres factores que generalmente han tenido un impacto significativo en el éxito del proyecto: la presencia o ausencia de condiciones locales favorables para la inversión, el tipo de modalidad utilizada y la aplicación de instrumentos de mitigación de riesgos.

La buena voluntad del socio privado de aceptar riesgos refleja a menudo la capacidad profesional, así como su propensión al riesgo. Sin embargo, la opinión de la sociedad sobre sus responsabilidades puede afectar la actitud de tomar riesgos.

Centrándonos aun más en una región geográfica América Latina y en el sector de las infraestructuras de abastecimiento de agua y saneamiento, se pueden observar las consecuencias de escoger una modalidad inadecuada, y por consecuente una estructura de proyecto inconveniente, reflejada en las altas tasas de renegociación de los contratos de infraestructura durante los años noventa (el 40% de las concesiones de infraestructura de una muestra de 796 fue renegociado en la región, el tiempo promedio de renegociación fue de aproximadamente 2,2 años).

En principio parece indicar que la selección y el diseño del tipo de contrato, en muchos casos, no fue el adecuado para la mejor gestión de los riesgos. Para una buena selección de la modalidad de contrato entre las partes es necesaria una buena evaluación de las condiciones locales. Tanto de las condiciones que pueden conducir a la ocurrencia del riesgo, como de las herramientas de mitigación de los mismos. Entre las primeras podemos destacar: el marco legal del país, el espacio fiscal, el riesgo político, las condiciones macroeconómicas, la capacidad institucional, la voluntad de pago de los usuarios, la sostenibilidad de las tarifas, y el tamaño y localización de las instalaciones.

En América Latina, el sector de las infraestructuras de abastecimiento de agua y saneamiento alcanzó altas tasas de renegociación de los contratos durante los años noventa: el 40% de las concesiones de una muestra de 796.

Para mitigar los riesgos con garantías existen varias herramientas posibles, se debe evaluar a nivel local la posibilidad de su utilizacion, incluyendo: seguro de riesgo político, garantías parciales de crédito, garantías parciales de riesgo, subsidios, mejoras del crédito, financiación en moneda local, reglas de arbitraje, contratos de suministro. No todas estas herramientas e instrumentos estarán disponibles o se podrán aplicar de igual manera. Su disponibilidad y uso pueden marcar una diferencia significativa en el perfil de riesgo final de un proyecto.

Un operador inversionista internacional de suministro de agua y saneamiento puede optar por un contrato de gestión en un país y por uno de concesión en otro, debido a la existencia de condiciones de inversión diferentes en cada uno. Aunque en general los inversores pueden preferir las estructuras de concesión, no arriesgarán el capital accionario cuando las condiciones no se consideran apropiadas para esa forma de participación privada.

Como muestra de esto les presento un caso concreto con resultado desagradable para todos en Cochabamba, Bolivia.

El gobierno boliviano había privatizado en 1999, el servicio de agua de Cochabamba, el ambiente político durante esa época estaba bajo presión considerable como consecuencia de varias dificultades económicas locales y regionales. Esto ocasionó un riesgo político.

El 40% de la población de Cochabamba carecía de agua corriente. El gobierno considero varias opciones para mejorar el suministro y los servicios de agua, incluyendo el transporte de agua hacia Cochabamba desde la reserva de Corani y el desarrollo del proyecto Misicuni (construcción de una represa, un túnel y un acueducto). Estas opciones requerirían recursos financieros de los que carecían los gobiernos locales y que el gobierno nacional no estaba dispuesto a proporcionar.

Los líderes locales que abogaban por los derechos del agua se oponían a la privatización de los servicios y a las nuevas leyes que apoyaban la privatización y la transferencia de los derechos de propiedad de aguas subterráneas al gobierno, lo cual creó en última instancia un ambiente de voluntad de pago débil.

Debido a la falta de fondos locales y a un acuerdo entre el gobierno nacional y la municipalidad local, la gestión privada mejoraría el sistema de agua y se eligió la concesión del servicio como solucion. El diseño del proyecto hizo que solo hubiera un oferente, Aguas del Tunari. Esta propuso aplazar proyecto Misicuni, para concentrarse en su lugar en reparar la red existente, que en esa época tenia un índice de fugas del 60%.

Durante las negociaciones finales en torno a la concesión, el gobierno y la compañía acordaron incluir dentro de sus costos las deudas en que incurriría esta última al ser privatizada. Este acuerdo sólo se podía cumplir si se aumentaban las tarifas. Las tarifas cobradas por Aguas del Tunari debían asegurarar la recuperación total del costo, lo cual nunca se había incluido anteriormente en la tarifa. En este momento en algunos casos los consumidores tenían que destinar hasta la mitad de sus ingresos mensuales a pagar por el servicio de agua.

Fueron varios los factores que hicieron que la concesión fracasara. En un área donde dos tercios de la población viven por debajo de la línea de pobreza, los aumentos tarifarios hicieron que los precios del agua fueran demasiado altos e inasequibles, lo cual condujo a enfrentamientos con la comunidad y protestas en las calles. Finalmente el contrato fue rescindido y la responsabilidad de los servicios de agua se entregó a una coalición de los grupos que protestaban, que también asumió la deuda de SEMAPA. La meta de la coalición ha sido evitar la influencia del gobierno y de las empresas transnacionales en el suministro de agua. Aguas del Tunari presentó una solicitud de arbitraje para que se determinara si el gobierno boliviano debía pagar los costos de expropiación.

Este es un caso paradigmático en América Latina sobre el que se ha escrito mucho y en el que se evidencia claramente la importancia del análisis del contexto y la gestión de riesgos a la hora del diseño del contrato de colaboración publico privada.

Artículo publicado originalmente en la sección de blogs de la EOI.

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