El estado moderno nació con los servicios públicos. El desarrollo industrial acarreó la necesidad de mejorar las comunicaciones y la importancia de la instrucción pública. La concentración urbana y los problemas que aparecieron –sanitarios y sociales entre otros- puso de manifiesto que el Estado ya no podía ocuparse sólo de la fiscalidad y la milicia sino que debía extender su acción a ámbitos relacionados con el bienestar de las personas y con el aseguramiento de la actividad económica.
La culminación de esa transición se alcanzó en la Europa de la postguerra mundial con la generalización del modelo socialdemócrata que consagraba la compatibilidad de la protección social y el impulso al desarrollo económico sobre la base de una fiscalidad fuerte, progresiva y redistributiva, y la asunción de responsabilidad directa sobre determinados servicios por parte de las diversas instituciones del Estado.
En España, como en otros países, los municipios fueron pioneros en la prestación de servicios públicos, por el simple motivo de ser la administración más cercana, y ser en los entornos urbanos donde esa necesidad se manifestó de forma más perentoria. Por ese motivo disponemos de reglamentaciones municipales desde principio del siglo XX que se han ido actualizando de forma periódica.
Así, los servicios públicos son aquellos que se encomiendan a la administración pública para que se presten con la garantía de su titularidad, es decir, bajo su responsabilidad directa.
Los instrumentos de las administraciones responsables son diversos:
- La titularidad del servicio, es decir el reconocimiento de la responsabilidad de su prestación y las condiciones asociadas a su gestión y a su disfrute. La forma de reconocerla ha evolucionado en el tiempo aunque la más frecuente es el reconocimiento legal de esa titularidad.
- Los instrumentos para el gobierno del servicio, tales como la capacidad reglamentaria, que determina las condiciones de su prestación, así como el sistema de relaciones entre el titular, el gestor y el usuario.
- La forma de gestión, es decir si el servicio se va a prestar directamente por la administración titular o algún ente interpuesto, ya sea público o privado.
- El régimen económico, que determina los costes ordinarios de gestión, las inversiones y las contraprestaciones asociadas para el equilibrio económico del servicio.
En definitiva, el régimen de servicio público comporta la definición de una política para ese servicio. Son elementos ordinarios de esa política las características de
- Servicio universal
- Continuidad
- Calidad del servicio
- Asequibilidad
- Protección de los consumidores y usuarios
Esos son los elementos que las directivas comunitarias han transferido también a los servicios de interés general. Las diferencias, no obstante, no son menores y aquí vamos a destacar dos:
- El servicio público por tener como responsable directa a una administración se desarrolla en régimen de monopolio en el territorio en el que la administración es competente.
- La regulación de su prestación es interna, es decir, corresponde a la capacidad autoorganizativa que la Ley otorga a la administración responsable.
La titularidad de un servicio público comporta la determinación y contenido de los instrumentos para gobernarlo –reglamentarios, económicos, participación ciudadana, forma de gestión-. Las polémicas públicas se suelen centrar en ese último aspecto, que en realidad es el menor, pues lo esencial es la política que se establece para su prestación y el gobierno efectivo de su gestión.
La ministra de agricultura ha declarado recientemente que “la seguridad hídrica es una cuestión de Estado”. Y tiene razón. Por eso el agua –y la totalidad del dominio hidráulico- es un bien público y su administración corresponde a las instituciones del Estado. La seguridad hídrica es objeto de los planes hidrológicos de cuenca y su coordinación corresponde al Plan Hidrológico Nacional. Esa seguridad incluye el conjunto de inversiones necesarias, su gestión y el traslado de su coste a los usuarios de los sectores beneficiarios.
El sector privado gusta de la palabra gobernanza, dando a entender que el gobierno no es cosa de uno sino de un proceso complejo de toma de decisiones hasta cierto punto compartidas. Pero es bien cierto que, una vez el gobernante ha tomado el pulso a la realidad, las decisiones se toman en solitario y, acertadas o no, es la autoridad pública la que las toma y quien se responsabiliza por ellas. Y a eso se le sigue llamando gobierno, y su ejercicio requiere responsabilidad y capacidad.
El foco sobre el esfuerzo inversor, su gobierno y el traslado de los costes no es neutral y no tiene que ver con la forma de gestión sino sobre el equilibrio de intereses que en actualmente se expresan. No nos confundamos: el debate sobre la gestión del agua es en realidad, un debate sobre su desregulación práctica, o si se quiere, sobre quien manda sobre ese servicio público.
