El canon del agua en Andalucía se aprobó en 2010, y su finalidad era la financiación de las obras de saneamiento y depuración necesarias en la comunidad autónoma. 9 años después, el balance de su puesta en marcha no pone de acuerdo a todos los agentes implicados en el sector.
Por ello, hemos entrevistado a personalidades de varios organismos, que dan su punto de vista sobre esta tarifa y sus principales aspectos a mejorar.
En esta ocasión, hablamos con Luis Babiano, Gerente de AEOPAS.
Pregunta - ¿Cómo describiría la situación de la inversión en infraestructuras hidráulicas en Andalucía?
Respuesta - Desde la década de los 90, y sobretodo a partir del año 2005, en Andalucía se produce una interesante transformación de la política de aguas, pues durante ese tiempo, se unieron a los esfuerzos de inversión y consolidación de la planificación hidrológica, la creación de entidades para la gestión hídrica, altamente consolidadas y con cierto grado de interlocución social e institucional. A pesar de la existencia de numerosos conflictos relacionados con el agua, existió interacción entre los responsables de la gestión y diferentes grupos sociales como agricultores y ecologistas.
Gracias a la Ley Andaluza de Aguas existen bases e instrumentos económicos para afrontar con éxito las nuevas inversiones
Un ejemplo de ese éxito fue el proyecto de Ley Andaluza de Aguas, sometido a debate por representantes de distintos sectores sociales y que sirvió para asentar la base de la financiación de las futuras infraestructuras. Otro ejemplo fue el Acuerdo Andaluz del Agua (2008), fundamentado en dos grandes ideas: i) la política de aguas tiene que ser un reflejo de intereses ciudadanos, por lo que se requiere participación publica y ii) la solución no se encuentra en el ámbito puramente hidráulico, sino que surgirá de la política territorial y del desarrollo rural bajo criterios económicos y sociales.
No obstante, esta profunda refundición de la política de aguas se vio ralentizada en el 2011 por la caída de uno de los símbolos estatutarios: al no encontrar la Junta de Andalucía y el Gobierno central una salida legal para que Andalucía asumiera la gestión, el Estado recuperó todas las competencias sobre el Guadalquivir. El segundo golpe a las grandes expectativas creadas por la Ley Andaluza de Aguas fue la crisis económica, que desembocó en una importante disminución de los presupuestos en casi todos sus capítulos de inversión.
En términos generales, el impacto de la crisis fue más severo que en el conjunto nacional porque, entre otros factores, Andalucía es de menor y más escaso tejido y capital productivo. Además de tener una menor capacidad de lucha contra el ciclo económico, debido a la escasa capacidad de generación de ingresos o de endeudamiento, y de haber sufrido más la pérdida de vigor de las políticas redistributivas en España y en la Unión Europea. En este sentido, los capítulos de inversión se centraron fundamentalmente en mantener dos importantes pilares: la educación y la salud.
Andalucía cuenta con numerosas empresas públicas, como EMASESA Metropolitana, EMACSA, EMASA, GIAHSA, Aguas del Huesna, Aguas de Cádiz y muchas otras que han logrado mantener importantes capítulos de inversión
Junto a los grandes problemas, también se identifican en Andalucía importantes fortalezas de las que otras comunidades autónomas carecen. Gracias a la Ley Andaluza de Aguas existen bases e instrumentos económicos para afrontar con éxito las nuevas inversiones, que necesariamente hay que ampliar, redefinir, planificar y consensuar.
Por otra parte, Andalucía cuenta con numerosas empresas públicas, como EMASESA Metropolitana, EMACSA, EMASA, GIAHSA, Aguas del Huesna, Aguas de Cádiz y muchas otras que han logrado mantener importantes capítulos de inversión, al tiempo que, gracias a la aplicación del “mínimo vital”, han aminorado el impacto de la crisis garantizando el disfrute del derecho humano al agua contrariamente a otros tipos de gestión basados en la obtención de beneficios a corto plazo.
P. - El canon del agua en Andalucía se aprobó en 2010, destinado a obras urgentes de saneamiento y depuradoras. ¿Cuál diría que es el balance de esta tasa después de su puesta en marcha hasta hoy? ¿Se han ejecutado la totalidad de obras comprometidas?
R. - Sin duda, Andalucía ha realizado un gran esfuerzo inversor para cumplir los objetivos de calidad ecológica de las aguas, fijados en la Directiva 2000/60/CE, y, más específicamente, los relativos al tratamiento de las aguas residuales urbanas de la Directiva 91/271/CEE. Gracias a ello, entre 1992 y 2007, se pasó de depurar un 28% de las aguas residuales urbanas al 83% de las mismas.
En estos momentos, en torno al 90% de la población andaluza dispone ya de infraestructuras de depuración de aguas residuales urbanas.
Asimismo, tal como lo recoge la Directiva Marco del Agua, apoyada por la creciente demanda social, el Acuerdo Andaluz por el Agua (ver medida 41) contempla, para la recuperación de la calidad de nuestros ecosistemas, la realización de un esfuerzo especial, como Comunidad, para financiar las infraestructuras de saneamiento y de depuración pendientes, garantizando su correcto funcionamiento.
Andalucía ha realizado un gran esfuerzo inversor para cumplir los objetivos de calidad ecológica de las agua
Es así como en octubre de 2010, el Consejo de Gobierno acordó declarar de interés de la comunidad autónoma las 300 obras de saneamiento y depuración necesarias para cumplir el mandato de la Directiva Marco de Agua de la Unión Europea, que obliga a los estados miembros a alcanzar el total de tratamiento de las aguas residuales en el horizonte de 2015.
Supuestamente, este trámite hubiera permitido el inicio de todos los proyectos del plan de saneamiento y depuración, lo que debía suponer una inversión total de 1.765,95 millones de euros.
Los operadores públicos creemos que hubiera sido necesario no sólo una “orden del Consejo de Gobierno” sino, como se hizo en los años noventa, un verdadero Plan Andaluz de Depuración, que tuviera una programación adecuada, una evaluación de las obras, que defina prioridades y contemple aspectos como la obsolescencia, la gestión e, incluso, el binomio agua y energía para hacer frente al cambio climático. De hecho, podemos decir que, fuera del canon, se han quedado importantes obras de depuración en municipios como Puente Genil (Córdoba). El ritmo de licitaciones quedó muy ralentizado ante la crisis presupuestaria. En este contexto de crisis financiera AEOPAS propuso fórmulas de colaboración público-público.
P. - ¿Qué fallos identifica en el diseño y aplicación de este canon, y cómo cree que podrían subsanarse?
R. - El modelo de financiación de la depuración en Andalucía, es claro, procede del canon, el cual solo puede destinarse a estas infraestructuras. Es un instrumento eficaz y solidario. El problema ha sido la financiación, motivo por el cual propusimos las fórmulas de colaboración público-público. Los operadores públicos de agua de Andalucía, junto con algunas Diputaciones, tienen capacidad de gestión técnica y financiera para llevar a cabo la depuración sin necesidad de recurrir a déficit de las Administraciones. Además, sería una garantía ante cualquier entidad financiera, dado que los recibos del agua tienen una garantía de cobro de entre el 99% y el 97%.
Los operadores públicos creemos que hubiera sido necesario no sólo una “orden del Consejo de Gobierno” sino, como se hizo en los años noventa, un verdadero Plan Andaluz de Depuración
Como las empresas públicas del agua obtienen más de la mitad de sus ingresos de “fuentes de mercado”, es decir, de los usuarios, no computan como entidades públicas a la hora de establecer el déficit, por lo que no añadirían números rojos a las cuentas municipales ni autonómicas.
Esta afirmación está avalada por un informe de Cuatrecasas. El abogado Gonçalves Pereira asegura que la deuda que suscribirían los operadores públicos no sería atribuida a la Administración y que incluso favorecería su situación contable.
Entre todas las obras previstas, las sociedades públicas y las Diputaciones Provinciales podrían comprometerse a ejecutar la mayor parte de las infraestructuras necesarias en los municipios de Córdoba, Málaga, Sevilla, Huelva y Jaén.
P. - ¿Cómo describiría la gestión del anterior gobierno de la comunidad en relación a la recaudación de este impuesto y su destino final?
R. - Como ya comentamos, este segundo ciclo de depuración en Andalucía nació a través de una “orden del Consejo de Gobierno” y no, como se hizo en los años noventa, mediante un verdadero Plan Andaluz de Depuración, con una programación adecuada, una evaluación de las obras, prioridades, etc. Esta ausencia de planificación ha sido de las decisiones que, sin duda, más frenó el desarrollo de las actuaciones y generó un importante conflicto político entorno al canon. En esta época, el PP era oposición y siempre venía denunciando que el dinero recaudado con este impuesto no se invertía en las obras comprometidas, sembrando dudas sobre el destino de estos fondos por su "desviación" millonaria. La actual consejera de Agricultura y Medio Ambiente, Carmen Crespo, aseguró que hay 511 millones de euros sin ejecutar de estos fondos y que se gastaron 219 millones de euros de los 730 recaudados.
Al margen de la polémica generada, desde Aeopas creemos que el Canon de Mejora de Infraestructuras Hidráulicas de Depuración que se introdujo en la Ley de Aguas de 2010 es un instrumento claro, al afirmar que éste sólo puede destinarse, de manera exclusiva, a financiar las infraestructuras de depuración. Es un instrumento eficaz y solidario. El problema, desde nuestra óptica, fue y es financiero. La Junta de Andalucía no podía invertir más allá de lo recaudado, debido a que computaba en el déficit público. En este sentido, creemos que la Junta de Andalucía debió y debe recurrir a las empresas públicas de agua, pues obtienen más de la mitad de sus ingresos de fuentes de mercado, es decir, de los usuarios, como no computan como entidades públicas, a la hora de establecer el déficit no añaden números rojos a las cuentas municipales ni autonómicas. Además, se debe también implicar a las Diputaciones Provinciales, instituciones con mayor solvencia económica que en estos momentos han de ser el brazo auxiliar de muchos municipios.
La actual consejera de Agricultura y Medio Ambiente, Carmen Crespo, aseguró que hay 511 millones de euros sin ejecutar de estos fondos y que se gastaron 219 millones de euros de los 730 recaudados
No obstante, el problema de la financiación de la depuración en Andalucía no se soluciona únicamente con el canon, es necesario complementarla a través del Estado. Desde Aeopas hemos reclamado a la Junta que inste al Gobierno central a completar el Plan Nacional de Calidad de las Aguas. El Ministerio de Medio Ambiente, durante los años de la crisis, lo ha olvidado y no lo implementó. Con la recuperación económica, a partir del 2018, el Gobierno central anunció que asumiría obras de depuración en Andalucía, priorizando los municipios multados por la UE. La Administración Estatal aseguró que iba a iniciar los trámites para construir por su cuenta 31 de las 149 depuradoras que aún faltaban en el conjunto de la comunidad andaluza. El Estado debe ser inversor, debe saber que la depuración es un extraordinario nicho donde crear empleos y recuperar base industrial.
El tema del buen estado de nuestros ríos debería ser prioritario y debería fraguarse a través de un fuerte consenso social, político y administrativo (hay muchas administraciones implicadas). No obstante, la depuración está en la actualidad marcada por el conflicto provocado por la ausencia de planificación, los retrasos en la ejecución de las obras declaradas de Interés General desde 2010 y las necesidades en nuevas infraestructuras no fueron actualizadas, todo lo cual está desencadenando una situación esperpéntica en los tribunales.
Hace dos años Ecologistas en Acción denunció ante el ministerio público que 227 de las 668 depuradoras de Andalucía incumplían la ley, y seis de los ocho fiscales provinciales recogieron el guante y denunciaron por delito medioambiental. Muchos responsables de empresas públicas, como Sevilla (autentica referencia de buena gestión) se encuentran imputados y atrapados en un conflicto de difícil resolución; por un lado los municipios consideran importante adecuar sus instalaciones a la normativa (en el caso de Emasesa, 3 depuradoras que no se diseñaron para hacer frente a la depuración de nitrógeno y fósforo) y; por otro, no existen fórmulas legales que permitan implementar estas infraestructuras, al existir un canon que se cobra de los ciudadanos por creación de infraestructura de depuración de agua, un canon adicional significaría una doble imputación. En algunos casos, como ocurre en Isla Cristina (Huelva), se han archivado las causas, sin embargo, desde Aeopas no descartamos personarnos como acción popular contra la Junta de Andalucía para poner punto final a este conflicto.
El problema de la financiación de la depuración en Andalucía no se soluciona únicamente con el canon
Existe, sin duda, un importante desfase en cuanto a la ejecución de las obras. De hecho, existen datos publicados por la patronal andaluza de la construcción, CEACOP y refrendados por la Cámara de Cuentas de Andalucía (Informe provisional) y el Defensor del Pueblo Andaluz (expediente 15/2067) que ponen de manifiesto que no se está invirtiendo el importe íntegro del Canon de Mejora de Infraestructuras de Depuración. De manera que, según los datos de la patronal, en 2018 no se invirtieron 40 de los 120 millones recaudados por este concepto, lo que ha provocado que el propio Defensor del Pueblo de Andalucía haya calificado la situación de “extraordinario incumplimiento”.
A pesar de ello, tanto la Junta de Andalucía como las Confederaciones han venido sancionando a muchos operadores por los vertidos con el argumento de que, a pesar de lo que dice la Ley de Aguas de Andalucía, la competencia de depurar es de los entes locales.
En muchos casos, este régimen sancionador no tiene poder disuasorio. Existen muchos casos donde la Junta multa a Consistorios donde la obra debe ejecutarla el propio ejecutivo autonómico. En otros casos, como en la Sierra de Huelva, son las confederaciones del Guadiana y el Guadalquivir las encargas del control de los vertidos, sin que el operador público Giahsa pueda solucionar el problema, pues la planificación, la programación y la ejecución de las obras en estos municipios son responsabilidad de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Como consecuencia, el pleno de la Mancomunidad a la que pertenece Giahsa adoptó por unanimidad una declaración de denuncia e iniciar acciones legales contra la propia Junta de Andalucía.
El tema del buen estado de nuestros ríos debería ser prioritario y debería fraguarse a través de un fuerte consenso social, político y administrativo
P. - ¿Cómo valora los cambios normativos propuestos por PP y Ciudadanos respecto al canon?
R. - Os voy a contar el origen de esta medida. En 2018, dentro de las “Conclusiones del Proceso de Participación Sobre el Reglamento del Ciclo Integral del Agua urbana”, Aeopas y otros colectivos como FACUA, FNCA, CCOO, Fundación SAVIA, Marea Azul del Sur y la Red Andaluza de la NCA, presentaron un documento a la Junta de Andalucía donde se podía leer literalmente:
“… en relación a la capacidad de recuperación de costes: grandes aglomeraciones con sistemas infraestructurales maduros frente al mundo rural que no puede hacer frente con criterios de recuperación de costes a las inversiones que tiene que afrontar. La Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta con 778 municipios de los cuales sólo hay 29 municipios superiores a 50.000 habitantes. Esto supone un límite a la hora de abordar las inversiones necesarias para afrontar esta situación de déficit de infraestructuras. Un problema, agravado por la incertidumbre introducida por el cambio climático que hace inviable los postulados que defienden que cada municipio se autofinancie las infraestructuras a través del recibo del agua. En este sentido es imprescindible un impuesto solidario parecido (o modificando) al actual canon de mejora de infraestructuras hidráulicas de Andalucía, establecido por la Ley de Agua de Andalucía (2010)".
Respecto a dicho canon de mejora se insiste en la necesidad de llevar a cabo una planificación adecuada de los recursos, que hasta el momento no existe”. Es decir, la modificación necesaria para poder financiar cualquier tipo de infraestructura hidráulica que sea declarada de interés por la Comunidad Autónoma, es una medida nacida en Aeopas, junto a FACUA, ECOLOGISTAS EN ACCION, FNCA, CCOO, Fundación SAVIA, Marea Azul del Sur y la Red Andaluza de la NCA.
En 2018 no se invirtieron 40 de los 120 millones recaudados por este concepto, lo que ha provocado que el propio Defensor del Pueblo de Andalucía haya calificado la situación de “extraordinario incumplimiento”
Si consultamos la hemeroteca, veremos que en septiembre de 2018 el anterior consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, José Fiscal, señaló que “la Junta de Andalucía trabaja ya en las propuestas de modificación de la Ley de Aguas para que el canon autonómico pueda vincularse también al desarrollo de infraestructuras de abastecimiento de ámbito supramunicipal. Esto va a permitir la consolidación de sistemas estables y de escala adecuados para la prestación de servicio”.
Se puede decir que, sin duda, nos gusta mucho la “música”, no obstante, parece que de nuevo fallará estrepitosamente la “letra” porque para que exista altura de miras, transparencia y eficacia es necesario una planificación adecuada, cosa que el nuevo ejecutivo no ha anunciado. Es más, el colectivo de organizaciones (Aeopas, FACUA, ECOLOGISTAS EN ACCION, FNCA, CCOO, Fundación SAVIA, Marea Azul del Sur y la Red Andaluza de la NCA), que propuso esta medida, tuvo conocimiento de la “reforma puntual" de la Ley 9/2010 de 30 de julio de Aguas de Andalucía, a través de la prensa.
P. - ¿Cree que el hecho de mantener el canon va a poder dar solución a los problemas en el ciclo urbano del agua en Andalucía? ¿Qué otras medidas podrían aplicarse de forma complementaria?
R. - Como he expuesto, el mantenimiento del canon es condición sine qua non para alcanzar el buen estado de nuestras aguas. No obstante, el canon es un simple instrumento económico que debe estar al servicio de una planificación, libre de las inercias mentales y de la influencia de grupos de presión. Esta planificación (tal como se expone en El Acuerdo Andaluz por el Agua) debe fundamentarse en el reflejo de intereses ciudadanos (por lo que se requiere participación pública) y en la solución a través de la política territorial y el desarrollo rural bajo criterios económicos y sociales. Ha de estar coordinada con diferentes administraciones, especialmente con el Gobierno Central, y debe rescatar el Plan Nacional de Calidad de las Aguas. El Estado tiene que invertir en la depuración de las aguas residuales y aprovechar dichas infraestructuras para crear empleos y recuperar base industrial.
El canon es un simple instrumento económico que debe estar al servicio de una planificación
Desde Aeopas consideramos que con la construcción y gestión de depuradoras de aguas residuales se promoverán inversiones superiores a los 700 millones de euros y la creación de más de 3.100 puestos de trabajo de calidad. Entendemos que los operadores públicos de Andalucía tienen la capacidad de gestión técnica y económica necesaria para llevar a cabo un número significativo de obras de depuración sin recurrir al déficit de las Administraciones, gracias a la financiación público-público.
Por último, de estas premisas vitales para Andalucía, queremos también recordar que Andalucía es la única comunidad española que ha reconocido por ley el Derecho Humano al Agua con el objetivo de garantizar un “mínimo vital” de suministro a las personas que carecen de recursos económicos. Ese Derecho está recogido en una disposición adicional de la Ley de Medidas Frente al Cambio Climático y para la Transición hacia un nuevo Modelo Energético, aprobada por el Parlamento Andaluz el pasado mes de octubre. Desgraciadamente, el nuevo gobierno de la Junta de Andalucía aún no ha dado ningún paso para llevarlo a la práctica.
