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"Debemos mejorar la gestión del riesgo de inundación en el marco de las nuevas normativas"

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Sobre la Entidad

Confederación Hidrográfica del Ebro
La Confederación Hidrográcica del Ebro es el Organismo de gestión del agua en la Cuenca del Ebro. Adscrito al Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO). La CHE se creó como el primer organismo de cuenca del mundo
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Las inundaciones son uno de los fenómenos que más pérdidas materiales y humanas provocan. El cambio climático agrava sus consecuencias, cambiando los patrones climáticos y ocasionando, en muchos casos, unas inundaciones mucho más frecuentes y torrenciales.

En iAgua queremos conocer más sobre este fenómeno y cómo se gestiona en los diferentes escenarios urbanos, y por ello hemos contactado con expertos para que nos den su visión al respecto. Hoy hablamos con María Luisa Moreno, Jefa del Área de Hidrología y Cauces de la Confederación Hidrográfica del Ebro.

Pregunta: ¿Cómo describiría la situación global en el ámbito de las inundaciones?

Respuesta: Las inundaciones, fluviales y costeras, son fenómenos naturales recurrentes que afectan a los terrenos, llanuras de inundación, que conforman las márgenes de los ríos y las áreas litorales. La gestión del riesgo de inundación depende en gran medida del lugar del planeta en el que nos encontremos. En Europa, desde 2007, se dispone de la Directiva de Inundaciones que supuso un gran avance en el establecimiento de objetivos y la definición, por fases, de los trabajos necesarios para alcanzarlos.

Esta nueva gestión del riesgo supone: primero, identificación de los tramos fluviales y costeros con riesgo significativo de inundación; segundo, conocimiento de las zonas inundables mediante mapas de peligrosidad y riesgo y, tercero, planes de gestión que incorporan diversos tipos de medidas para disminuir los efectos negativos de las inundaciones. Se actúa sobre los tres factores que intervienen en el riesgo: peligrosidad, exposición y vulnerabilidad; ya que para que exista riesgo de inundación, no sólo tiene que suceder un evento de crecida extraordinario (peligrosidad) que desborde el cauce natural, sino que también tiene que haber elementos expuestos en la llanura de inundación que sean más o menos vulnerables. Es decir, el riesgo de inundación sería muy bajo si apenas se situaran bienes en la zona inundable y si los daños esperados por efecto del agua fueran bajos (usos poco vulnerables).

En la actualidad, en España (junto a los demás países miembros de la UE) se realizan los trabajos correspondientes al segundo ciclo de la Directiva de Inundaciones (los ciclos de actualización de las tres fases son de seis años en total) para cada cuenca hidrográfica, con las prioridades de mejorar la coordinación entre Administraciones, incrementar el conocimiento, contribuir mediante divulgación a la toma de conciencia del riesgo fomentando la autoprotección, adecuar la legislación para limitar los usos vulnerables en zonas inundables, etc.

La gestión del riesgo de inundación depende en gran medida del lugar del planeta en el que nos encontremos

P.- ¿Qué desafíos considera que enfrentan actualmente las grandes ciudades en relación a las inundaciones?

R.- La realidad es compleja ya que las áreas naturalmente inundables por los ríos se han ido ocupando con usos y bienes vulnerables a los efectos negativos de la inundación, alturas de agua y velocidades que anegan y arrastran lo que se encuentra en la Zona de Flujo Preferente. Esto es especialmente importante en los tramos fluviales urbanos, donde personas y bienes se concentran en la zona inundable; aquellos tramos en los que históricamente se han producido más daños (incluidas víctimas mortales en algunos casos) se han identificado como Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación.

El gran reto de las ciudades, grandes y pequeñas, es adecuar, como principal y más eficaz medida de prevención del riesgo de inundación, los usos del suelo previstos en sus nuevos planeamientos urbanísticos a la inundabilidad que se establece en los mapas de peligrosidad, especialmente en la Zona de Flujo Preferente (relacionada con los episodios de recurrencia de 100 años) donde no se permiten usos vulnerables. Tras este punto de inflexión en los nuevos planeamientos, consolidado por la última modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico en 2016, la gran tarea pendiente es la adaptación de los bienes y usos existentes en los entramados urbanos. Para ello, se cuenta con recientes Guías de disminución de la vulnerabilidad elaboradas por el Ministerio para la Transición Ecológica para edificios y diversas instalaciones, sistemas de drenaje sostenible, etc.

Además de la adecuación de los usos en la zona inundable y el mantenimiento de los cauces naturales en los tramos urbanos (competencia de las autoridades responsables en ordenación del territorio), hay que potenciar la elaboración de los planes municipales ante el riesgo de inundaciones (protección civil). En este aspecto de preparación ante un evento de crecida, la coordinación municipal con las Comunidades Autónomas, con planes específicos en esta materia, y estas a su vez con el Organismo de cuenca mediante protocolos de aviso en avenidas, es esencial. Para el seguimiento de las crecidas se emplean los datos del sistema de alerta temprana, SAIH, y los modelos de predicción, si se dispone de esta herramienta, de las Confederaciones. En un marco de colaboración y divulgación continuas se realizan intercambios de información con los responsables de protección civil (nacionales y autonómicos principalmente) donde se comparten lecciones aprendidas tras cada episodio de inundación.

El gran reto de las ciudades es adecuar los usos del suelo previstos en sus nuevos planeamientos urbanísticos a la inundabilidad que se establece en los mapas de peligrosidad

P.- La magnitud y frecuencia de las inundaciones parece estar aumentando en los últimos años ¿cuál es el papel del cambio climático en este fenómeno?

R.- Siempre han existido inundaciones, su presentación y magnitud son aleatorias en el tiempo y en el espacio y dependen directamente de la materialización de determinados factores meteorológicos que propicien elevadas precipitaciones (o fusión de nieve) y, como consecuencia, elevadas escorrentías. Este hecho se registra en los datos históricos y estadísticos de crecidas y caudales, que ponen de manifiesto la existencia de peligrosidad de inundación y su frecuencia de aparición (período de recurrencia) con determinados caudales máximos en un tramo fluvial. Los registros sistemáticos de aforos apenas superan los cien años de historia en el mejor de los casos y aunque se pueden completar las series de caudal con datos indirectos (mediante daños descritos en archivos históricos o modelos hidrometeorológicos, por ejemplo), extrapolar tendencias a más de cien o quinientos años es incierto.

Sin embargo, aunque no disponemos de información suficiente para concretar la influencia del cambio climático en la magnitud y frecuencia de los episodios de crecida, es evidente que el incremento de temperaturas registrado en los últimos años implica una mayor energía disponible para que se produzcan fenómenos de evaporación. Esta circunstancia, en zonas próximas al mar (fuente “inagotable” de agua potencialmente evaporable) donde se den las situaciones atmosféricas requeridas, podría favorecer los episodios convectivos que incrementen las precipitaciones locales e intensas.

En todo caso, los técnicos siempre tenemos que promover una mejora continua del conocimiento, incorporando los avances y datos que en materia de cambio climático aporte la comunidad científica.

P.- La intervención humana en la naturaleza también tiene sus consecuencias negativas, ¿existe una relación entre la evolución urbanística y el incremento de los daños que producen las inundaciones?

R.- Sí, sin duda.

La peligrosidad de inundación o probabilidad de que se produzca, es una característica natural de cada cuenca hidrológica que viene determinada por la cantidad de precipitación que reciba esa cuenca y sus características físicas (tipos de suelo, pendientes, etc.). Este factor principal del riesgo de inundación siempre ha existido y la acción del hombre ha tendido en el siglo XX a intentar reducirlo mediante la construcción de embalses (que minoran el volumen natural de las crecidas) o encauzamientos (que acotan la zona inundable).

Sin embargo, los otros dos factores que intervienen en el riesgo de inundación, exposición y vulnerabilidad, se han incrementado en gran medida en los últimos 70 años. La ocupación (exposición) urbana de las llanuras de inundación ha potenciado el impacto negativo que las inundaciones causaban en el territorio, a lo que se añade la especial vulnerabilidad de algunos de estos usos urbanos (hospitales, escuelas, residencias de ancianos, etc.) que incide desfavorablemente en las consecuencias adversas sobre personas y bienes. En resumen, las inundaciones causan más daños porque existe una mayor exposición y vulnerabilidad (bienes más valiosos) en las áreas naturalmente inundables.

P.- A menudo, la prevención suele ser clave para reducir daños humanos y estructurales, ¿cómo puede prepararse España para una respuesta correcta ante una catástrofe natural de inundaciones?

R.- La gestión del riesgo de inundación se dirige a minorar la magnitud de alguno de estos tres factores: peligrosidad (la probabilidad de que se produzca una inundación), exposición (ocupación por usos y bienes de la llanura de inundación) y vulnerabilidad (sensibilidad a ser dañado).

Tras la implantación de la Directiva de Inundaciones europea de 2007 (posterior a la Directiva Marco del Agua y con la que se coordina), se han llevado a cabo en cada uno de los estados miembros (España entre ellos), por cuencas hidrográficas, las tres fases de: evaluación preliminar del riesgo de inundación, elaboración de mapas de peligrosidad y riesgo y, por último, la aprobación de un Plan de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI). El objetivo final es establecer un programa de medidas que actúen sobre los tres factores que contribuyen al riesgo de inundación (peligrosidad, exposición y vulnerabilidad), de manera coordinada con los planes de cuenca.

En los programas de medidas del PGRI, establecidas en un marco de colaboración y coordinación entre las distintas administraciones, se incluyen muy diversos tipos de actuaciones. Las medidas se clasifican en aquellas de prevención (antes de las crecidas), preparación (durante la crecida), de protección (antes y durante) y de recuperación (después de la crecida). Todas en su conjunto tienen relevancia en la gestión del riesgo de inundación: Prevención, Protección, Preparación y Recuperación (3P+R).

Estos cuatro tipos de medidas (3P+R) se concretan en actuaciones enmarcadas en siete campos principales: 1. Restauración fluvial e hidrológico-forestal; 2. Mejora del drenaje de infraestructuras; 3. Predicción de avenidas; 4. Protección Civil; 5. Ordenación territorial y urbanismo; 6. Promoción de seguros y 7. Estructuras y sus estudios coste-beneficio.

En total, con el desglose de estos siete campos de actuación, los PGRI contemplan veintidós tipos de medidas concretos para gestionar el riesgo de inundación.

En resumen, La Prevención se refiere a las medidas de restauración, mejora de drenaje y urbanismo; en la Protección se incorporarían la gestión con embalses y las obras de defensa; la Preparación se realizaría con medidas de predicción de avenidas y protección civil y, por último, la Recuperación con la promoción de seguros, obras de emergencia y lecciones aprendidas.

Cuanta más información tengamos sobre inundaciones históricas mejor podremos comprender y caracterizar los eventos actuales

P.- Los planes de gestión del riesgo de inundación (PGRIs) son una herramienta básica para la disminución de los daños que producen las inundaciones. ¿En qué sentido pueden las confederaciones hidrográficas prevenir o reducir el impacto ante las inundaciones?

R.- La responsabilidad de la implantación de las múltiples medidas integradas en los planes de gestión del riesgo de inundación, que comprenden áreas como la gestión del agua, urbanismo, ordenación del territorio, protección civil, medio ambiente, etc. se distribuye entre la administración estatal, la autonómica y la local, según sus competencias. Sin olvidar el importante papel de otros estamentos sociales u organismos (Consorcio de Compensación de Seguros, Universidades, etc.) y el de los propios afectados (medidas de conocimiento y autoprotección). Es decir, la gestión del riesgo de inundación es una gestión compartida.

La Confederación Hidrográfica del Ebro, el organismo de gestión integrada de toda cuenca del río Ebro, encargado de elaborar el Plan de Gestión del Riesgo de Inundación, tiene entre sus objetivos principales mejorar la coordinación y cooperación entre Administraciones con competencias y potenciar la autoprotección incrementando la percepción social de los riesgos.

De entre las medidas que integran el PGRI del Ebro (2016-2021), la Confederación Hidrográfica realiza, entre otras, aquellas en las que ostenta alguna competencia: mantenimiento y conservación de cauces, restauración fluvial, normas de gestión de explotación de embalses, mejoras en los sistemas de medida y alerta hidrológica, protocolos de comunicación con protección civil, divulgación de la gestión del riesgo de inundación, análisis de lecciones aprendidas en la gestión de eventos, limitaciones a los usos del suelo en zona inundable (informes urbanísticos y autorizaciones) y medidas estructurales (presas, encauzamientos y obras de emergencia). Todo ello, en el marco legal y competencial establecido.

Dos factores que intervienen en el riesgo de inundación, exposición y vulnerabilidad, se han incrementado en gran medida en los últimos 70 años

P.- Para acabar, ¿considera que se investiga lo suficiente en materia de inundaciones?

R.- Nunca es suficiente la investigación en cualquier campo de la ciencia y de la técnica. En el caso de las inundaciones, participan ramas del conocimiento que no son exactas como la meteorología, la hidrología, la mecánica de fluidos, etc.

Los fenómenos naturales que intervienen en la peligrosidad de inundación son complejos y en ellos intervienen multitud de variables físicas (meteorológicas, geomorfológicas, etc.), que las actuaciones antrópicas, además, pueden alterar. La interacción de la magnitud y probabilidad de las avenidas en un tramo fluvial de una cuenca (peligrosidad) tiene que ser contrastada necesariamente con la exposición y la vulnerabilidad de personas y bienes en las áreas inundables para poder evaluar, y posteriormente gestionar, el riesgo de inundación.

Por ello también las ciencias sociales, como la historia y la sociología, tienen mucho que aportar en esta materia. Cuanta más información tengamos sobre inundaciones históricas mejor podremos comprender y caracterizar los eventos actuales. Adicionalmente, cuanto más efectivos sean los medios y las acciones para informar y concienciar a la población sobre los riesgos y las medidas a adoptar, menores serán las afecciones en los eventos venideros.

Por tanto, existen diversos campos de investigación en los que se están llevando a cabo estudios de mejora del conocimiento sobre la gestión del riesgo de inundación, que incluyen: leyes de frecuencia de precipitaciones y caudales, modelación hidrológico-hidráulica, efecto del cambio climático, modelización de los riesgos de inundación y su evaluación, avenidas históricas, comunicación, etc.

Entre todos, tenemos que mejorar la gestión del riesgo de inundación en el marco de las nuevas normativas cuya aplicación coordinada y eficaz es nuestro presente reto.

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