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"El éxito o fracaso de las APPs depende de que haya un marco institucional y legal propicio"

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  • " éxito o fracaso APPs depende que haya marco institucional y legal propicio"
    Fernando García y Ramón Espelt
  • Las asociaciones público-privadas son una fórmula de gestión consolidada para los servicios del ciclo integral del agua en España pero por el contrario no están siendo empleadas para el diseño, construcción y mantenimiento de infraestructuras.
  • La falta de un marco regulatorio y la enorme complejidad competencial suponen un freno para nuevas inversiones. Hablamos de todo ello con Ramón Espelt y Fernando García, directores de Infraestructuras y APPs de la firma Deloitte.
  • Fotos: Pablo González-Cebrián.

Sobre la Entidad

Deloitte
"Deloitte" es la marca bajo la cual miles de profesionales organizados en firmas independientes colaboran para ofrecer servicios de auditoría, consultoría, asesoramiento financiero, gestión de riesgos y servicios fiscales y legales.

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Portada iAgua Magazine
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Ramón Espelt, ingeniero de caminos y MBA por el Instituto San Telmo dedicó las dos primeras décadas de ejercicio de su profesión a Ferrovial, primero en Andalucía y luego en Filipinas y Argentina. Durante esos años participó en la ejecución de numerosas obras hidráulicas. Luego formó parte en la empresa de concesiones del grupo, Cintra, etapa en la que contribuyó en el análisis de algunas oportunidades de APPs en el sector del agua.

Posteriormente, ya en el ámbito de la consultoría, desde el año 2004, primero con Asesores de Infraestructuras y luego ya integrado en Deloitte, lideró trabajos de asesoría a entidades públicas y privadas en estructuraciones y proyectos de infraestructura en esquema de APP. En el sector del agua participó en varios proyectos sobre todo de tratamiento y depuración.

Fernando García, licenciado en Administración de empresas y MBA por ICADE comenzó su actividad profesional dedicado al corporate finance, participando en valoraciones y procesos de fusiones y adquisiciones de empresas del sector del agua. En 2006 se incorpora a Asesores de Infraestructuras, integrándose junto con Espelt en Deloitte en 2008 y participando, así mismo, en proyectos de asesoramiento en estructuración de APPs del sector del agua a las administraciones públicas y licitaciones en concursos a los promotores de infraestructuras.

Pregunta: Sr. Espelt, Sr. García, ¿en qué áreas apoya Deloitte a las Administraciones Públicas y empresas del sector del agua?

Respuesta: Deloitte, a través de una red de firmas miembro de más de 150 países y 225.000 empleados, es líder global en la prestación de servicios de consultoría y asesoramiento financiero a clientes del sector público y privado en todo el mundo.

A través de la Solución de Infraestructuras, Deloitte asesora a las Administraciones Públicas en los procesos de planeación, análisis de viabilidad y estructuración de asociaciones público privadas, y a los promotores de infraestructuras, prestando servicios de apoyo en licitaciones de proyectos de APP, búsqueda y reestructuración de financiación, transacciones corporativas y disputas contractuales.

"Las APPs permiten disponer de los recursos financieros necesarios para la ejecución de los proyectos"

Deloitte presta un servicio integral a las Administraciones y Empresas del sector del agua, incluyendo Asesoramiento en Transacciones, Corporate Finance, Consultoría, Asesoramiento Legal, Risk Services, Sostenibilidad y Cambio Climático, Gobierno Corporativo y Auditoría.

P.- Centrémonos en las Asociaciones Público-Privadas. ¿Qué ventajas tienen para la construcción y explotación de infraestructuras y la gestión de los servicios? ¿Son únicamente una vía de financiación?

R.- Aunque sin duda el uso de las APPs permite la obtención de recursos financieros adicionales en un entorno de restricción presupuestaria, esta modalidad de contratación pública puede generar una serie de ventajas respecto los esquemas tradicionales por lo que se está convirtiendo en una herramienta indispensable para el desarrollo de las infraestructuras en el mundo.

Las APPs permiten disponer de los recursos financieros necesarios para la ejecución de los proyectos, laminando, en aquellos que no son autosostenibles con los ingresos de los usuarios, la carga presupuestaria durante la fase de explotación, lo que permite acelerar el desarrollo de nuevas infraestructuras o la mejora de las existentes.

Pero adicionalmente, asumiendo que el sector privado tiene una mayor capacidad para controlar los costos y gestionar los riesgos del proyecto, así como para optimizar sus ingresos, las APPs derivarían en un menor costo global para el Estado por la mejora en la eficiencia al optimizar el ciclo de vida del proyecto y al asumir gran parte de sus riesgos.

P.- ¿Qué factores promueven en el éxito de las APPs?

R.- El éxito o fracaso de las APPs depende en gran medida de la existencia de un marco institucional y legal propicio y del desarrollo de las capacidades suficientes en el sector público que permitan un correcto trabajo de pre-inversión y estructuración de los proyectos, así como una adecuada monitorización del contrato.

A estos factores deben sumarse una adecuada capacidad también en el sector privado y la existencia de un mercado financiero (no limitado a entidades bancarias, sino referido también a inversores institucionales, bonistas, multilaterales, fondos públicos de infraestructuras, etc.)

Para una correcta estructuración de los proyectos de APP es preciso una buena definición técnica y funcional del proyecto unida a una adecuada asignación y cuantificación de riesgos, evaluando las contingencias que derivarían de los riesgos retenidos o compartidos por el sector público y prever las fuentes de los recursos necesarios para la posible materialización de las contingencias.

"El sistema concesional ha conllevado el pago de cánones concesionales a las Administraciones que no siempre han revertido en la mejora de las infraestructuras "

La estructuración financiera debe ser creíble aplicando estructuras de financiación testadas con el sector y, proponiendo rentabilidades al inversor coherentes con el entorno y con los riesgos del proyecto.

Finalmente, todo debe plasmarse en un buen desarrollo contractual que recoja los derechos y obligaciones de las partes y contemple las herramientas para un adecuado monitoreo y control del contrato.

Centrándonos en el sector del agua, existen distintas alternativas para la participación privada pudiendo ir desde la menor implicación que conlleva un contrato de servicios hasta la total privatización, pasando por los esquemas más utilizados como son las empresas mixtas o las concesiones.

Pero independientemente de la modalidad elegida, como ya hemos adelantado,  son necesarias una serie de condiciones para garantizar el éxito del esquema: La existencia de un Marco Regulatorio bien definido y adecuado; un entorno de seguridad jurídica; la existencia de una Entidad Reguladora técnica y profesional, que actúe de forma independiente, al margen de intereses políticos; la implicación de un operador profesional y con incentivos para la mejora de la gestión y el avance tecnológico; la implantación de un Sistema Tarifario adecuado a la capacidad de pago del usuario final y coherente con los costes de la prestación del servicio; y que existan garantías de sostenibilidad económica a largo plazo de la prestación del servicio.

P.- En grandes cifras, ¿qué inversiones se realizan a nivel mundial con participación público-privada?  ¿y en concreto en el sector del agua?

R.- Como antes indicábamos la financiación privada, en esquemas tipo APP o similares, se ha convertido en la principal herramienta para el desarrollo de infraestructuras en el mundo y el sector del agua no es ajeno a esta tendencia.

Así lo corroboran lo datos del Banco Mundial, que indican que desde 1990 en el mundo se han desarrollado unos 5.200 proyectos de infraestructuras con financiación privada, en esquemas de APP o concesionales, contabilizando una inversión acumulada de casi 1,2 billones de euros, cifra algo superior al 50% de la inversión total.

Si nos centramos en el sector del agua, se contabilizaron 821 proyectos en esquema APP, casi un 16% del total, con una inversión cercana a los 50.000 millones de euros, es decir un 4% de la inversión total en APPs. Esta diferencia de porcentajes se debe a que el tamaño medio de los proyectos del sector agua, 60 millones de euros, es mucho menor que la media de los otros sectores, 263 millones de euros por proyecto.  

"El desarrollo de las APPs en España puede calificarse como de modesto en comparación con otros países y con otros sectores"

Los datos del 2015 arrojan una inversión global de aproximadamente 110.000 millones de euros repartidos en 339 proyectos. El sector del agua contabilizó, según estos datos del Banco Mundial, una inversión de unos 4.200 millones de euros en los 50 proyectos identificados.

P.- Desde su punto de vista, ¿cuál es el grado de éxito de estas asociaciones en la gestión de los servicios de agua en España respecto a otros países?

R.- La participación/gestión privada en la prestación de servicios de abastecimiento y saneamiento tiene larga tradición en el mundo. En España las primeras experiencias datan de hace más de cien años pero, no obstante, es un sector donde frecuentemente ha habido reticencias sociales - sobre todo a la figura de la privatización - dado que el acceso al agua se considera un derecho que debe ser asegurado por el Estado independientemente de los costos y rentabilidad de la actividad.

Además, hay que considerar los problemas derivados del actual marco competencial en el sector del agua, que incide en una gran dispersión regulatoria y en una falta de homogeneidad en procesos y prácticas de gestión.

El sistema concesional del ciclo integral del agua urbana ha conllevado el pago de cánones concesionales a las Administraciones que no siempre han revertido en la mejora de las infraestructuras o de los servicios del Agua. Esta extracción de recursos del sector ha supuesto una menor capacidad de financiación de las inversiones necesarias.

Por todo lo anterior el desarrollo de estos esquemas en España puede calificarse como de modesto en comparación con otros países como pueden ser Reino Unido, Italia o Portugal y con otros sectores como las Infraestructuras del Transporte.

P.- En el caso de la construcción de infraestructuras hidráulicas, ¿qué impide tener un marco regulatorio que lo propicie? ¿Frena inversión extranjera?

R.- En España la competencia en temas de agua es de los municipios. Hay más de 8.000 municipios en España, lo que incide en el escaso volumen de muchos proyectos y en la falta de capacidad de gran parte de esos ayuntamientos para hacer frente al coste de las infraestructuras.

Como resultado de esta dispersión competencial, las tarifas actualmente establecidas para el agua son establecidas de forma muy heterogénea y no permite, de forma general, cubrir adecuadamente las inversiones para actualizar y renovar las infraestructuras.

"Las APPs tienen un importante papel que aportar en el desarrollo de infraestructuras de regadío pero han tenido menor desarrollo en el mundo"

Todo ello dificulta la financiación de las infraestructuras del agua y a ello se suma el escaso interés que presentan esos proyectos para potenciales inversores con elevada liquidez como son los inversores institucionales cada vez con mayor interés y más presentes en la inversión en las grandes infraestructuras mundiales.

Hay sinergias en el tamaño de estos proyectos, por lo que tiene sentido que se aborden más proyectos a través de mancomunidades de municipios y sociedades supramunicipales.

P.- ¿Qué importancia tienen este tipo de asociaciones en las infraestructuras de regadío?

R.- Sin duda, las APPs tienen un importante papel que aportar en el desarrollo de infraestructuras de regadío pero han tenido menor desarrollo en el mundo, probablemente por una mayor percepción del riesgo por parte del sector privado derivada de la posible inestabilidad de la demanda y las garantías de cobro a los usuarios.

Es por ello por lo que sobre todo se están utilizando en las infraestructuras destinadas a la captación y almacenamiento y a la distribución en alta, más que en la distribución al regante final.

En cuanto a la inestabilidad de la demanda, se aconseja que el mecanismo de pagos tenga una mitigación clara del riesgo comercial por medio de la introducción de pagos vinculados mayoritariamente a la disponibilidad del servicio y a la calidad de la gestión.

Hay bastantes ejemplos de este tipo de APPs de regadíos en el mundo y aquí en España tenemos algunas experiencias como es el caso del Proyecto de la Zona Regable del Canal de Navarra, próximo a concluir, o el más controvertido Canal Segarra-Garrigues en Lérida.

P.- Para concluir, ¿qué perspectivas augura a la participación público-privada para las infraestructuras del agua?

R.- España presenta un importante déficit en infraestructuras del agua. La inversión en los últimos años ha sido un 56% menor que la de los principales países de referencia a pesar de ser el país con mayor “estrés hídrico” de la Unión Europea. Adicionalmente sufre unas pérdidas en el abastecimiento de agua de hasta el 26%, no alcanza las exigencias de la normativa europea de tratamiento de aguas residuales y necesita aumentar la superficie de riego para potenciar el sector agrícola, para lo cual resultan cruciales las infraestructuras de distribución.

En un reciente estudio presentado por Seopán, la necesidad de inversión en nueva infraestructura de Agua se estima en más de 12.000 millones de euros para el período 2017-2021. Los compromisos de reducción del déficit y la deuda pública implican que las inversiones hasta el año 2019 están limitadas al entorno del 2% del PIB, por lo que el esquema tradicional de financiación con cargo a presupuesto público no permitirá afrontar estos niveles de inversión necesarios.

Frente a estas fórmulas los esquemas de asociación público- privada (APPs) se plantean como la alternativa más viable para aumentar la inversión en infraestructuras públicas del agua, sin incrementar por ello la deuda pública y gestionando los riesgos asociados a esta infraestructura del modo más eficiente.

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28/06/2017 · 697 1

Participación público-privada en el sector del Agua en España