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Los 3 retos de la economía del ciclo urbano del agua en España

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  • 3 retos economía ciclo urbano agua España

Sobre la Entidad

IUACA
El Instituto Universitario del Agua y de las Ciencias Ambientales tiene como finalidad propiciar el mejor conocimiento y la gestión de los recursos hídricos y analizar todos los aspectos asociados con la conservación y mejora del medio ambiente.
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De acuerdo con Melgarejo y López (2016), se traza en las siguientes líneas una revisión del paradigma actual en cuanto a modelos de gestión del agua y la economía de su ciclo urbano, que concibe al recurso como básico para la vida humana y de valor estratégico para el desarrollo económico, por lo que debe ser gestionado como un bien económico escaso y de creciente valor.

Desde estas consideraciones, la política de gestión del agua debe jugar un papel instrumental, orientado a la provisión de un conjunto de servicios que bien son esenciales para la vida o bien tienen un carácter estratégico para la economía. En términos generales, el objetivo de la gestión hídrica debe consistir en hacer compatible el crecimiento económico y la mejora del bienestar de la sociedad con la reducción de la escasez y, en consecuencia, con la protección del medio hídrico. Este objetivo obliga a quiénes se enfrentan a la gestión de este recurso natural a considerarlo como un activo económico, con profundas implicaciones sociales y ambientales.

La gestión eficiente del agua exige la coordinación de las políticas agrícola, urbanística, industrial, energética..., de modo que la política del agua debería ser un eje transversal de coordinación de todas las actividades económicas que tengan un impacto potencial sobre la calidad del recurso. Por ello, además de resolver de una manera sostenible el dilema entre conservación y uso del recurso hídrico, la gestión del agua, antes o después, deberá tener como objetivo añadido la coordinación sectorial y territorial, asignando la oferta disponible a los diversos usos en conflicto.

En relación con el ámbito legislativo, a medida que el agua se ha percibido como un recurso cada vez más escaso tanto cuantitativa como cualitativamente, y vulnerable a amenazas como la contaminación, la sequía, la sobreexplotación o la ineficiente gestión de los recursos, los poderes públicos han ido estableciendo nuevos mecanismos de intervención con la finalidad de que su uso resulte más sostenible. Con la adopción de la Directiva Marco sobre Aguas (DMA), el principio de recuperación de costes supone de facto el fin de una política de subsidios en el ciclo integral del agua que se ha venido aplicando en numerosas ocasiones.

Existe un amplio consenso mundial que evidencia una creciente concienciación sobre la escasez de recursos hídricos y la importancia de la gestión integral del ciclo del agua

La DMA establece asimismo que los Estados miembros deben proveer medidas que aseguren que los precios del agua incorporen incentivos económicos para promover un uso eficiente y que los diferentes usos contribuyan de manera adecuada a la recuperación del coste de los servicios; sin embargo, no establece la obligatoriedad de la recuperación total de los costes de los servicios, pero insiste especialmente en que haya transparencia en los costes e ingresos, que la información sea clara y esté disponible públicamente, de modo que exista un incentivo económico claro que prevenga la contaminación y estimule un uso eficiente del recurso.

En el caso de España, el ordenamiento prevé, con carácter general, que los derechos de agua se asignen mediante concesiones de carácter administrativo y no puedan ser objeto de intercambios voluntarios entre particulares sin la aprobación expresa de la Administración. La asignación administrativa, sin embargo, no implica la ausencia de competencia por el recurso. Dicha competencia se organiza mediante la acción de grupos de presión de carácter local y, en un ámbito territorial más amplio, a través de la interacción política entre las distintas jurisdicciones administrativas, en las que están representados los diferentes intereses sectoriales, locales o regionales.

En la actualidad, existe un amplio consenso mundial que evidencia una creciente concienciación sobre la escasez de recursos hídricos y la importancia de la gestión integral del ciclo del agua. La problemática hídrica está presente de manera muy particular en el caso de España. La «crisis del agua», las polémicas interregionales en torno a la asignación del recurso, las dificultades del abastecimiento y las restricciones que periódicamente padecen determinadas poblaciones, junto con la existencia de una fragmentada regulación del territorio nacional, provocan que el agua se nos presente, cada día más, como un verdadero problema nacional, que enfrenta a sectores de la economía del país y determina las condiciones esenciales de vida de la población.

La Comisión Europea establece que la política de tarificación del agua tiene que reflejar los siguientes parámetros: los costes financieros de la prestación de los servicios del agua (costes de explotación, mantenimiento y de capital); los costes ambientales que suponen los daños al ecosistema y al medio ambiente por los usos del agua; y los costes del recurso, representados por el coste de oportunidad para otros usuarios por el agotamiento de los recursos superior al índice de re-novación o recarga natural. No obstante, este principio de recuperación de costes no es absoluto. La Directiva Marco del Agua no lo impone. Al tiempo que establece este principio, formula restricciones a los Estados miembros instándoles a tener en consideración los efectos sociales, ambientales y económicos a la hora de aplicarlo. Lo que resulta evidente es que las tarifas pueden utilizarse de una manera eficaz para aplicar incentivos que permitan reducir la contaminación, disminuir la presión sobre los recursos hídricos y el medio ambiente, y lograr una mayor eficiencia en la asignación de los recursos, además de inducir al uso sostenible de los recursos.

El ciclo urbano del agua se inicia con la captación del recurso para su posterior distribución y consumo, concluyendo con la recogida y depuración de las aguas residuales para su vertido al dominio público. Las exigencias derivadas de la adaptación a nuevas normativas, la mejora de la eficiencia en la gestión de los servicios que integran el ciclo integral del agua, la escasez relativa de los recursos hídricos y los mayores requerimientos de calidad del agua y del servicio implican la necesidad de acometer importantes inversiones en la transformación y renovación de las infraestructuras existentes, así como un aumento de los gastos de los servicios del agua. En ese sentido, existe una amplia evidencia empírica sobre el descenso del consumo del agua durante las últimas décadas en ciudades de países desarrollados. Sin embargo, el consumo es mayor que la media europea en los países donde el agua es gratis, o en aquellos países donde la red hidrográfica de distribución sufre elevadas pérdidas.

Son muchos los factores que explican la tendencia al descenso del consumo de agua en los países desarrollados: una mayor conciencia ciudadana con relación al ahorro de agua, episodios de sequía más recurrentes, cambios sociales y demográficos, una tarificación progresiva con precios crecientes para los consumos más elevados, tecnologías más eficientes o, simplemente, los efectos de las crisis económicas y los procesos de reestructuración de las economías urbanas sobre el consumo doméstico, industrial y comercial del agua.

El usuario doméstico tiende, como se ha visto los últimos años, a un consumo cada vez más razonable -una necesidad asumida socialmente-, y paga por un servicio, más que por un producto. Así, aunque se incrementa ligeramente el precio del m³, el gasto por familia se compensa en la factura por la disminución paulatina del consumo. En la siguiente imagen se observan las tarifas medias de agua para uso doméstico por provincias en 2012 (extraídas de la XIII Encuesta de Suministro de Agua Potable y Saneamiento en España, AEAS-AGA):

No obstante, en el XIV Estudio Nacional de Suministro de Agua Potable y Saneamiento en España 2016 (con datos recogidos en 2014) se presenta que el consumo medio de agua de los hogares españoles ha subido hasta los 139 litros por habitante y día, siendo algo menor en los estratos de más de 100.000 habitantes (107 litros/hab/día). De este estudio también se desprende que el precio medio de la factura del agua es de 1,77 €/m³, existiendo importantes diferencias entre provincias y Comunidades Autónomas, aunque en ningún caso llega a cubrir el coste del servicio. En la siguiente imagen se observan las tarifas medias de agua para uso doméstico por provincias en 2014 (extraídas del XIV Estudio Nacional de Suministro de Agua Potable y Saneamiento en España 2016, AEAS-AGA):

Estas diferencias entre áreas geográficas obedecen a factores de disponibilidad y proximidad de los recursos; calidad; procesos, técnicas y costes necesarios para la potabilización y depuración; pero también se deben a la incorporación de los diferentes cánones autonómicos. La mayor o menor cobertura de los costes (gastos de operación y de mejora y renovación de infraestructuras) en cada sistema contribuye a generar, asimismo, importantes diferencias en las tarifas que paga el usuario final.

En España las tarifas que pagan los usuarios, además de no cubrir todos los costes de los servicios de agua urbana, quedan por debajo de la media de los países del entorno europeo, lo que impide que con los ingresos se puedan realizar las necesarias inversiones en el patrimonio hídrico. Ello está repercutiendo en el deterioro de las infraestructuras, aunque el carácter potente y complejo de estas instalaciones les concede cierta inercia. Al comparar los dos últimos estudios AEAS-AGA, se advierte que se ha producido un envejecimiento notable de las instalaciones de distribución de agua (224.000 km en total, con un porcentaje de renovación del 0,9%), así como de la red de saneamiento (165.000 km totales, con porcentaje de renovación del 0,6%).

Para una buena gestión, resulta imprescindible el buen mantenimiento y la actualización de las infraestructuras, lo que debe acompañarse de una inteligente explotación de las mismas para que sigan prestando con eficiencia sus funciones. Por ello, estas tarifas deberían incrementarse y así evitar el deterioro en la calidad del servicio y garantizar su sostenibilidad. En la actualidad, solo se cubren los costes operativos del servicio, pero no los relativos a las infraestructuras -amortización, renovación y nuevas actuaciones para la mejora de prestaciones o calidades del agua y servicio- y al alcantarillado.

La alternativa a este incremento, sería seguir subvencionando, en mayor o menor medida, los costes del agua a través de los presupuestos públicos, lo que no sería en absoluto recomendable, dado que mediante las subvenciones se oculta el coste real del recurso y no se traslada al usuario el valor del servicio, lo que dificulta la sensibilización de los usuarios y los estímulos para que se haga un uso sostenible de los recursos, algo que adquiere especial relevancia, en el caso de España, habida cuenta de la escasez y desigual distribución de los recursos hídricos que presenta el país.

Por lo demás, el sector del agua en España sufre ciertas disfunciones, como la falta de unidad de mercado: dependiendo de la localidad en que se ubique el consumidor, existen diferencias significativas en las tarifas abonadas por los ciudadanos por servicios similares y también se observan variaciones en los conceptos que incluyen dichas tarifas. Estas diferencias, a su vez, no responden a una lógica económica o de escasez, sino que se derivan de una serie de factores, que en muchos casos son ajenos al propio sector.

Debería, pues, garantizarse la homogeneidad en los criterios de cálculo de las tarifas en toda la geografía nacional, evitando posibles agravios comparativos entre ciudadanos y consumidores. En la medida en que los servicios de gestión del agua sean suministrados a un mayor número de usuarios, los costes unitarios decrecerán debido a las economías de escala; mientras que el propiciar una gestión integral del ciclo del agua para un conjunto de usuarios permite obtener economías de alcance, ya que un único operador gestiona todas las fases del ciclo. En ese sentido, la separación de la figura del regulador y la del prestador del servicio es clave para que los servicios públicos se presten con la garantía debida a favor del ciudadano. El regulador debe ser el garante de los dos elementos esenciales de la Gobernanza: el interés general y la seguridad jurídica.

En síntesis, el sector del agua se enfrenta a un conjunto de importantes y urgentes retos:

  • Medioambientales: escasez e incumplimiento de la normativa europea. Una parte importante de los costes que no se recuperan son los ambientales. Es importante introducir modificaciones legales que incidan en la consideración de dichos costes, si bien hay que ser prudentes en su aplicación, porque pagar no puede percibirse como un permiso para contaminar, por lo que hay que procurar evitar que esto pueda resultar rentable.
  • Económicos: déficit de inversiones y tarifas insuficientes para recuperar los costes incurridos en los servicios de agua y acometer las nuevas inversiones. Es preciso garantizar la autosuficiencia financiera de los servicios de abastecimiento y depuración del agua.
  • Regulatorios: elevado número de Administraciones Públicas con competencias, y ausencia de una regulación lo suficientemente estable y predecible. Es necesario mejorar la coordinación entre los distintos entes públicos con competencias en la gestión del agua, evitando duplicidades y propiciando la consecución de economías de escala y de alcance para aquellas actividades en las que sea más eficiente la gestión en instancias supramunicipales. La creación de organismos reguladores que aporten transparencia a los mecanismos de fijación de los precios del agua y la adopción de medidas que favorezcan la mancomunación de municipios para obtener economías de escala y lograr una explotación más eficiente son las medidas más comunes que están siendo implementadas por los países desarrollados de la OCDE.

Referencias

Melgarejo Moreno, Joaquín y López Ortiz, Mª Inmaculada. “La economía del ciclo urbano del agua en España”. En: Navarro Caballero, Teresa M. (Dir.), Desafíos del Derecho de Aguas [Variables jurídicas, económicas, ambientales y de Derecho comparado]. Editorial Aranzadi, SA: Cizur Menor. 2016.

Artículo realizado por Patricia Fernández Aracil, Ingeniera de Caminos, Canales y Puertos (Máster en Economía Aplicada), investigadora predoctoral del Instituto Universitario del Agua y de las Ciencias Ambientales (IUACA)

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