Aziza Akhmouch: "Gestionar el agua requiere ser transversal"

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  • Aziza Akmouch fue una de las estrellas invitadas a la III edición del Foro de la Economía del Agua, celebrada el pasado 24 de noviembre en Madrid. Aprovechamos la ocasión para conocer de primera mano su opinión sobre cuestiones como la gobernanza, el desarrollo sostenible o la regulación de los servicios de agua.

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OECD
La misión de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es promover políticas que mejoren el bienestar económico y el bienestar social de las personas en todo el mundo.

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Aziza Akhmouch entró en contacto con el mundo del agua en 2002, cuando se desplazó a Argentina para trabajar en las relaciones de multinacionales francesas como Suez, EDF o France Telecom con los medios de comunicación en un contexto de grave crisis económica. No fueron ni la energía ni las telecomunicaciones las que despertaron su interés, sino la conflictividad y la pasión que generaban los debates sobre la gestión del agua.

Tras dedicar dos tesis a estas cuestiones, Aziza ingresó en 2007 en la OCDE, donde arrancó el programa de Gobernanza del Agua en 2009. Desde entonces, ha logrado hitos como la creación de la Iniciativa de Gobernanza del Agua y la producción de los Principios de Gobernanza del Agua, adoptados en 2015 y suscritos ya por 140 instituciones y actores de todos los sectores.

Pregunta: ¿Cuáles son los objetivos de los Principios de Gobernanza del Agua?

Respuesta: Cuando empezamos el Programa de Gobernanza del Agua, nos dimos cuenta de la variedad de opiniones y marcos analíticos de lo que se entiende por gobernanza del agua. Es confuso asesorar sobre algo sobre lo que no hay consenso. Con esta motivación, en el Programa de Gobernanza aplicamos al sector del agua el marco analítico de gobernanza multinivel de la OCDE, que identificó las brechas de gobernanza y que fue el punto de partida para el desarrollo de los Principios. Desde aquí conseguimos elaborar los Principios, que tienen por objeto mejorar los sistemas de gobernanza del agua que ayudan a gestionar “demasiada agua”, “muy poca agua” y “agua demasiado contaminada”, y a prestar servicios de buena calidad de manera sostenible, integral, e incluyente, a un precio aceptable y en un espacio de tiempo razonable.

Los Principios tienen en consideración varios puntos. Primero, que la gobernanza es buena si ayuda a resolver los desafíos del agua utilizando procesos "bottom-up" y "top-down", al tiempo que impulsan las relaciones constructivas entre Estado y sociedad. Sin embargo, la gobernanza es mala si genera costes de transacción excesivos y no responde a las necesidades propias de cada lugar. Segundo, no existe una solución universal para los desafíos del agua, sino un conjunto de opciones basadas en la diversidad de los sistemas legales, administrativos y organizativos entre países y dentro de éstos, así como de las especificidades territoriales. Por último, la gobernanza del agua es un medio para un fin y no un fin en sí mismo. Es decir, los sistemas de gobernanza del agua deben diseñarse acorde a los retos que deben afrontar. Este enfoque dirigido a la resolución de problemas implica que las “formas” deben seguir las “funciones” de gobernanza del agua. La estructuración, institucionalización y/o formalización de las instituciones no deberían desvirtuar el objetivo final de suministrar agua en cantidad y calidad suficiente manteniendo o mejorando la integridad de los cuerpos de agua.

Los Principios fueron adoptados por los 35 países de la OCDE. Pero lo más importante es que también sirven de herramienta para otros actores y los gobiernos centrales y locales puedan evaluar la efectividad, eficiencia e inclusión de los sistemas de agua en los países donde operan.

P.- ¿Qué lecciones se han aprendido de los anteriores Objetivos de Desarrollo del Milenio y cuáles son las claves para alcanzar el éxito en 2030?

R.- La principal lección aprendida de los Objetivos de Desarrollo del Milenio es la dificultad de traducir las metas estratégicas que se fijan a nivel global a realidades a nivel nacional y sub-nacional. Esto es aún más complicado cuando no existen iniciativas “bottom-up” de los actores que deben implementar las políticas ni datos desagregados que documenten las disparidades regionales, lo que contribuiría a ajustar la acción pública a las necesidades locales. Mientras que para la elaboración de los ODS sí se ha involucrado a los gobiernos nacionales, los gobiernos sub-nacionales y locales se han quedado fuera del proceso y esto ha resultado en un cierto desconocimiento de lo que implican.

Otro reto que afrontan es que los gobiernos tienden a organizarse sectorialmente, mientras que los ODS están interconectados entre sí. Por tanto, cumplirlos implicará establecer y fomentar los sistemas de gobernanza coordinados entre niveles de gobierno y entre sectores, conseguir transformar los retos en oportunidades y hacerlo en cooperación con las partes interesadas. 

P.- Usted afirma en una reciente entrevista que “hay que salir de la perspectiva donde el Estado es el encargado de gestionar todo”. ¿Qué papel debe jugar la colaboración público-privada a la hora de enfrentar los desafíos del acceso al agua y al saneamiento?

R.- El mensaje desde la OCDE en este sentido es doble. Por una parte, el papel de los Estados en el diseño e implementación de Políticas Públicas. Instamos a los gobiernos a entender que el agua es un tema de desarrollo económico e inclusivo. Gestionar el agua requiere ser transversal.

Por esto, el ciclo de diseño e implementación de las políticas públicas del agua ha de involucrar a todos estos sectores y actores privados que representen a distintas categorías de usuarios y que son cruciales para que los objetivos de las políticas sectoriales estén alineados.

Otro mensaje que mandamos es que el agua es una responsabilidad compartida entre niveles de gobierno, pero también con actores privados y sin fines de lucro. Existen complementariedades entre el rol del estado y el de los actores, y aún más dentro del sector del agua y el saneamiento. Por ejemplo, en la renovación de infraestructuras para prestar servicios del agua. El sector privado y el público tienen que complementarse, ya que el sector privado es clave para que el éxito de esta renovación. Vemos un rol clave para la gobernanza, la cual ha de asegurar que las instituciones están preparadas para innovar en las formas de financiación, las partes interesadas estén involucradas en el proceso de decisión y entienden las consecuencias de las mismas, y los marcos regulatorios aseguran mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que contribuyan a preservar el interés general.

Otro aspecto en el que vemos gran complementariedad es en el desarrollo urbano. En algunos países, como Países Bajos, las políticas del suelo no han ido de la mano de las del agua, lo que ha originado asentamientos en áreas de riesgo de inundación y la prestación de servicios está en entredicho cuando se producen estos eventos. Por eso, se necesita pensar más allá de las fórmulas tradicionales de expansión urbana y coordinar políticas de suelo y agua para reducir los efectos de inundaciones y asegurar el acceso a los servicios del agua.

Por fin, la titularidad pública o privada no es en sí misma un problema. La OCDE mantiene una postura agnóstica, y asesora a los gobiernos en cómo alcanzar las metas establecidas en las políticas en vez de en el modelo de gestión. Lo que importa es que los ciudadanos estén protegidos frente a los eventos extremos relacionados con el agua, que tengan acceso asegurado y de calidad a los servicios de agua y que estos estén alineados y cumplan los compromisos internacionales y las metas y estrategias nacionales.

"En España, donde la prestación del servicio está fragmentada, es complicado pensar en un regulador único"

Actualmente, el sector privado presta servicios del agua a menos del 15% de la población mundial. Existe una amplia variedad de modelos de participación del sector privado en esta área y hay una necesidad de desmitificar algunos aspectos. Comparando la situación actual con la de hace unas décadas, el tipo y el grado del involucramiento del sector privado en este sector ha variado considerablemente, en particular tras las experiencias en países de Latinoamérica. En muchos casos de los llamados fallos en los modelos de colaboración público-privada, las brechas de gobernanza eran evidentes y el sector privado ha abierto los ojos frente a los déficits institucionales y regulatorios que existían en lugares con estos modelos. Los problemas están relacionados con la fragmentación de roles, responsabilidades y escalas, la limitada capacidad de los actores locales o de las administraciones públicas; los marcos legislativos, regulatorios, de integridad y transparencia eran claramente deficientes, una cuestionable asignación de recursos y una gestión financiera mejorable con poca o nula rendición de cuentas. Estos déficits están capturados en los Principios de Gobernanza de Agua de la OCDE.

Las compañías privadas han revisado sus estrategias para minimizar los riesgos institucionales, financieros y políticos en los países en los que deciden intervenir. Esto significa que los proyectos en los que se involucran son de transferencia de conocimiento y tecnología, en lugar de largos contratos de concesión como se hacía en el pasado; o se busca promover dimensiones de ingeniería social para que haya una aceptación mayor de la participación del sector privado. En la práctica, la terminación temprana o la no renovación de contratos de colaboración público-privada han abierto el camino a debates más pragmáticos sobre el rol privado.

P.- En España, donde hay cobertura universal de los servicios de agua, existe debate sobre la regulación del sector. En su experiencia, ¿cuál debe ser el papel del regulador?

R.- En la última década, en la zona OCDE se han creado entes reguladores independientes como el OFWAT en Inglaterra, el ERSAR en Portugal o el AAEG en Italia. Lo equivalente se había notado en Latinoamérica en los 90 en paralelo a procesos de privatización, aunque en varios de estos casos los entes reguladores no fueron tan independientes.

El ente regulador es una forma, entre otras, de regular económicamente la gestión de los servicios del agua. Otros países tienen departamentos de regulación dentro de ministerios, agencias nacionales o sub-nacionales vinculadas a ministerios, o mecanismos de contra-poder (ONGs, Defensor del Pueblo, etc.). En realidad, la primera pregunta que hacerse es cuáles son las funciones claves de la regulación que se tienen que implementar. No todas ellas tienen que estar concentradas en una sola entidad, ni un único nivel de gobierno. Lo importante es que todas estén a cargo de instituciones bien identificadas y que haya mecanismos para monitorear su cumplimiento.

En España, donde la prestación del servicio está fragmentada, es complicado pensar en un regulador único. En los países donde se crearon entes reguladores, primero se ha consolidado el sector. Lo primero es pensar en unos principios únicos de regulación que defiendan el interés general de los ciudadanos mediante la ratificación del derecho de acceso al agua, una simplificación del sistema de tarifas, la fijación de unos estándares de calidad del agua en suministro y en tratamiento de aguas residuales. España también debe pensar el reto de la renovación de la infraestructura urbana del agua para la provisión de servicios, donde una parte importante del debate se centrará en el papel de la regulación para catalizar los recursos financieros necesarios, asegurarse que el que el que contamina el agua paga, etc.

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