La colaboración público-privada, una fórmula magistral

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La colaboración público-privada, una fórmula magistral

Sobre la Entidad

Rafael Barrera Morcillo
Vice-Director de iAgua Magazine.

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Cuando todos los galenos, tras analizar los síntomas, confirman el diagnóstico, es obligado poner los medios que sean necesarios para evitar desenlaces fatales. Las infraestructuras del sector del agua y, en especial, las de abastecimiento y saneamiento, sufren un deterioro evidente, porque acumulan décadas sin atenciones y cuidados.

La solución es sencilla, pero empieza por asumir las graves consecuencias de no reparar los daños presentes y no prevenir los males futuros. Después, bastará con pautar unas actuaciones sensatas y ordenadas que nos permitirán preservar la buena salud de nuestro sistema; pero para ello es preciso confiar en los especialistas y apartar los prejuicios sin fundamento que extienden sanadores sin formación ni criterio.

La colaboración público-privada ofrece fórmulas adecuadas para dar respuesta a muchos de los achaques que amenazan la mala salud de muchas de nuestras infraestructuras y servicios. Solo es preciso analizarlas junto con los expertos de cabecera y confianza que tenga cada entidad para dar con las recetas más adecuadas e iniciar la necesaria rehabilitación, sometiendo todo el proceso a chequeos continuos que verifiquen la buena marcha del tratamiento.

Conscientes de la gravedad del asunto, a este XV Foro iAgua Magazine hemos querido recurrir a los mejores especialistas en la materia: Carlos Vázquez Cobos, Responsable de Agua de Foro Infraestructuras; Guillermo González Olano, Director Jurídico de Water Spain, del grupo SUEZ; Arantxa Mencía Saeta, Directora de Desarrollo de Negocio de Almar Water Solutions; Pedro Rodríguez Medina, director de Estudios y Operaciones de Aqualia; y Juan Mateo Horrach, profesor de la UIB y director de T.C.V.

Colaboración público-privada: Composición e indicaciones

La fórmula es muy sencilla: la explica Carlos Vázquez: “La participación público-privada, en sus diversas modalidades, siempre conlleva que la gestión de determinados servicios públicos, en algunos casos con inversión en obras, no se residencie exclusivamente en manos de la Administración, sino que se establezca una colaboración con el sector privado”, y nos advierte que, en materia de agua, “en ocasiones se da cierta polémica, porque se trata de acometer una obra pública para ofrecer un servicio público que gestiona agua, recurso que es de dominio público y, por lo tanto, siempre habrá de tener titularidad pública”. Carlos concluye esta apertura aseverando con premeditada cadencia: “Por eso es la Administración la que tiene que definir con meridiana precisión en qué términos se va a gestionar dicho servicio”.

Juan Mateo detalla que “sin duda, la modalidad de colaboración más empleada es el de contrato de concesión de gestión de servicios públicos, que en muchos casos lleva implícita, efectivamente, la inversión en determinados bienes”. Por otra parte, continua Juan, “tenemos el contrato de concesión de obra pública, que difiere del anterior, porque aquí se trata de construir un bien público y explotar únicamente ese bien por un plazo de tiempo determinado”, para concluir con un lamento: “Es verdad que la Ley contempla otras modalidades, pero en España no suelen utilizares a día de hoy”. Asiente Guillermo González, y apunta que “lo normal es que sea la parte pública la que tome la iniciativa, basándose en sus necesidades o en su concepción del servicio. No obstante, la Ley de contratos del Estado permite que también sea a la inversa. Es decir, que desde la iniciativa privada se planteen determinados supuestos que la Administración no había contemplado. Lo cual no significa, lógicamente, que la Administración quede obligada a contratar al privado que haya realizado la propuesta; sino que tendrá que sacar a licitación todo el proceso, y puede que, paradójicamente, quien haya propuesto la idea, termine no resultando adjudicatario del contrato de ejecución”. “Fuera de España esto es muy habitual, ya se trate de una obra nueva o de una actuación de mejora tras detectar alguna deficiencia u oportunidad de mejora”, nos recuerda Arantxa Mencía.

Guillermo González nos recuerda la figura de la sociedad de economía mixta, “porque también es una fórmula de colaboración público-privada institucionalizada, muy característica de nuestro sector. Se constituye una sociedad, que permite un control directo de la Administración sobre la gestión del servicio”.

En este punto, Pedro Rodríguez aprovecha para ensanchar, con excelente criterio, el concepto básico de la colaboración público-privada: “La participación público-privada que habitualmente visualizamos es la concesión que deriva en la construcción de una obra nueva y que, a su conclusión, se opera durante un tiempo. Pero hay una forma de participación público-privada que no aparece en el debate político-social sobre la cuestión… Los grandes operadores públicos ya incorporan este modelo, porque una parte de la propiedad de estas empresas está, efectivamente, en manos públicas; pero hay otra parte que queda en manos privadas. Y si, además, hacemos un análisis de la mano de obra que estas entidades emplean, pues nos encontramos con que un porcentaje será propio de la Administración, funcionarios, mientras la otra estará formada por empleados sujetos a cualquier otro tipo de relación laboral”. Juan Mateo, conforme con está digresión, añade que “estas entidades, como es lógico, tienen infinidad de contratos de servicios con empresas privadas y, cuando hacen inversiones en obras o instalaciones, recurren también a empresas privadas… por lo tanto, el debate éste, de lo público o lo privado es un tanto... Absurdo” califica, al tiempo que busca una ratificación en la mesa con gesto y mirada, que encuentra unánime en los todos los participantes en el Foro y en el estrambote de Pedro Rodríguez: “Naciones Unidas considera que la única forma de conseguir estructuras de agua en un tiempo razonable para los países en vías de desarrollo es la participación público-privada”.

Pedro aprovecha el uso de la palabra para asegurar, categórico, que “obviar todas estas fórmulas colaborativas es limitar las posibilidades de resolver una gran cantidad de problemas a través de unas empresas con capacidades contrastadas para ofrecer soluciones efectivas y económicamente interesantes”, y se pregunta con retórica evidente: “¿Os imagináis lo que supondría transformar en funcionarios a todos los trabajadores que participan en los servicios municipales de agua? Ya no solo sería un problema en cuanto al elevadísimo número de funcionarios que tendrían que asumir las distintas Administraciones del país, sino que supondría una colosal torpeza no aprovechar la innovación, métodos y tecnologías que atesoran estas empresas, gracias a la experiencia que les aporta enfrentarse cada día a multitud de retos en infinidad de lugares de España y del mundo, espacialmente valiosa en un sector tan complejo como es el del agua”. “Las propias empresas, en su gestión interna, se orientan hacia aquellas actividades en las que aportan valor por su propia especialización, y externalizan las funciones más apartadas de su actividad. Así se logra una optimización que permite ser más competitivos… Los servicios de limpieza o de seguridad suelen ser externos, y en la ejecución de obras es normal subcontratar a otras empresas expertas en lo que, puntualmente, se ha de acometer”, explica Pedro Rodríguez en lo que viene a ser una de esas evidencias que, en ocasiones, es preciso que alguien verbalice para descubrirlas.

Arantxa Mencía aprovecha para subrayar que este sector requiere una dedicación y unos conocimientos intensivos: “Los inversores privados que entran en el mundo del agua por primera vez se llevan muchas sorpresas, porque proceden de ámbitos tales como infraestructuras de transporte o energía, donde una vez inaugurada la carretera, la línea ferroviaria o la central de generación, queda el trabajo concluido y sólo se requieren unos mantenimientos sencillo y económicamente contenidos. Mientras que en el mundo del agua, una vez finalizada la obra, comienza lo divertido… La gestión, los riegos, un día a día que exige trabajo constante de profesionales muy bien preparados”. Pedro Rodríguez sonríe mientras escucha a Arantxa porque le resulta muy familiar este planteamiento: “Nosotros, los que estamos aquí, somos, fundamentalmente, operadores. Es cierto que diseñamos, que construimos y que financiamos; pero nuestra misión es la operación. Una autovía o cualquier otra gran infraestructura estática tiene, efectivamente, unos costes de operación extremadamente bajos, pero cuando estás hablando de una obra de agua, y da igual que sea una concesión municipal, una depuradora o una desaladora... Te encuentras con algo tremendamente dinámico y complejo”.

Sintomatología adversa: Demagogia y pasividad

Los partidos políticos tienden a escenificar una política de eslogan para cautivar a los votantes, pero, en muchas ocasiones, me pregunto si se han parado a analizar qué hay realmente detrás de esas frases tan ocurrentes. Porque frente a problemas complejos, como el que tratamos, nada menos que el suministro de agua, el saneamiento y las política e infraestructuras de agua, no se les puede dar unas respuestas que se puedan resumir en simples expresiones dogmáticas, porque son cuestiones que requieren de un desarrollo técnico y económico que ha de ser razonado”, argumenta Pedro Rodríguez, pesaroso y como sin llegar a comprender la lógica esta realidad. Guillermo González considera que el quid de la cuestión está en un mal entendido “ánimo de lucro”, dice casi sí mismo y extiende su reflexión, aportando más decibelios a su voz: “Hay corrientes de pensamiento político que consideran que una gestión pública será más barata que una privada al no estar presente el ánimo de lucro, que vienen a visualizarlo como si fuera a ser un sobre coste. Sin embargo, no realizan un análisis correcto y completo, el ánimo de lucro es legítimo y esencial para el mantenimiento de las empresas y de sus trabajadores, pero ese margen siempre será muy contenido en comparación con todas las cargas y dificultades que supondría una gestión pública del recurso, que para la inmensa mayoría de los municipios, por dimensión, sería inasumible”.

Carlos Vázquez, en tono académico, añade que “las cuestiones vinculadas al agua son extremadamente sensibles para la ciudadanía y se usan en demasiadas ocasiones con un criterio de mero oportunismo político. El derecho humano al agua es indiscutible, pero no tiene nada que ver con el tema de la gestión del servicio público”. “Es populismo”, proclama Pedro Rodríguez, y razona: “Porque una persona, ideológicamente, puede pensar que es preferible que el servicio se preste con y por funcionarios públicos y no a través de operarios empleados por empresas privadas, que pienso que no se les ha de presumir menor honradez, pero luego hay que ir de la teoría a la práctica y, en ese tránsito surgen las dificultades, en la mayor parte de las ocasiones insalvables. La primera, de orden financiero. Hay que decirlo claro: no se va a tener el dinero público necesario en los próximos diez años para invertir en infraestructuras de agua porque los fondos se van a dedicar a sanidad, educación, asistencia social, cuerpos y fuerzas del orden… Que son los destinos más oportunos, y los fondos europeos que tuvimos para las actuales infraestructuras, que se van quedando obsoletas, no van a volver… Por consiguiente, las opciones se reducen: endeudamiento, que no parece que sea lo adecuado, o volver a encontrarnos con las situaciones de deficiencia del pasado por falta de recursos económicos. Establecer fórmulas de colaboración público-privada es el único camino. Eso sí, buscando fórmulas meditadas y controlando tanto la ejecución como la gestión, para alcanzar así el óptimo para la sociedad”. Juan Mateo confirma el diagnóstico, y asegura que “no es un problema de que no haya fórmulas para encarrilar proyectos de participación público-privada, y se podían y deberían haber hecho durante estos años de crisis, porque son muchísimas las infraestructuras de abastecimiento y saneamiento que están peor que hace diez años porque no se ha invertido en ellas ni un euro, porque no se dispone de recursos y, lo que es todavía más lamentable, se imponen unos prejuicios ridículos hacia la iniciativa privada. Lo trágico es que las consecuencias se harán notar más pronto que tarde. La labor de las Administraciones ha de centrarse en configurar una adecuada estructura de tarifas que permita diseñar y ejecutar los proyectos necesarios y controlar como se desarrollan aquellas concesiones que nos sirvan para alcanzar una mejor calidad de vida o, al menos, para mantener los avances que disfrutamos”.

La propiedad del agua ha sido, es y será siembre pú-bli-ca” sentencia despacito Pedro Rodríguez. “Eso nadie lo ha discutido nunca, y por tanto, el control técnico y económico siempre ha de pertenecer a la Administración”, concluye. Juan Mateo subraya airado que “determinados partidos o grupos sociales politizan el agua de forma inadecuada, hablan de privatización del agua y de remunicipalización del servicio, cuando el ayuntamiento es el titular del servicio siempre”. “Esto es indiscutible. Además, en España lo tenemos muy fácil, porque hay una enorme experiencia concesional en agua que podemos y debemos aprovechar”, anota Carlos Vázquez.

Arantxa Mencía entiende, en esta línea, que “los municipios, en la gestión del agua, siempre van a tener que ejecutar obras y contratar ingenierías. El problema no está en la empresa privada, sino en cómo se están gestionando los trabajos realizados por estas empresas privadas desde la parte pública”, y Carlos Vázquez advierte de la necesidad de ir superando estas controversias porque “se necesitan hacer todavía muchas inversiones, y habrá que emprender una enorme cantidad de actuaciones de reposición y mantenimiento en toda la red. Pero la Administración pública no tiene capacidad de financiación e inversión, lo cual nos está llevando a una parálisis absoluta por el miedo político a hacer cualquier cosa. Nadie parece evaluar el riesgo de no hacer, que es muy alto y lo soportará la ciudadanía”.

A Arantxa Mencía, cuya experiencia profesional se desarrolla fundamentalmente fuera de nuestro país, le sorprende “que en España las Administraciones no confíen es sus empresas del sector del agua, que están a la vanguardia y son un ejemplo tanto en tecnologías como en gestión y operación. Por eso cuentan con la absoluta confianza de las Administraciones de todo el mundo… No tiene ningún sentido”.

Posibles interacciones y efectos secundarios: Riesgo regulatorio e inseguridad jurídica

“Por otra parte, la gente ha perdido la confianza en la Administración y en las personas que forman parte de su entorno. Por la infinidad de obras e infraestructuras que se han realizado y se infrautilizan o de nada sirven ahora, como las autopistas o el almacén de gas Castor… los ciudadanos lo único que saben es que todo se ha hecho con fondos públicos y que lo vamos a tener que pagar durante décadas”, critica Juan Mateo con cierta resignación. Carlos Vázquez añade una derivada más al declive de la solvencia económica y reputacional de nuestras Administraciones: “Las empresas también están inmersas en un clima de desconfianza hacia las inversiones en nuestro territorio por el riego regulatorio experimentado en el sector renovable”. Arantxa Mencía expone, tajante, que “en un marco público-privado, cada parte asume sus riesgos, y eso se plasma en un contrato. Lo que no es soportable es que si a una de las partes le surgen dificultades no quiera asumir su responsabilidad y le traslade toda la carga a la contraparte”, y asevera que “cuando se aclaren las normas del juego en España y se sepa realmente en qué condiciones se van a realizar las inversiones, se podrán realizar muchísimos proyectos en agua, porque hay mucha liquidez y un apetito inversor considerable. Al final, esto es muy sencillo, se trata de un modelo financiero, con una tarifa, los ingresos esperados a cincuenta, cuarenta o treinta años, y la seguridad jurídica de que el contrato no va a cambiar o que, si lo hiciera, queden garantizados unos mecanismos para regular el equilibrio económico”.

Carlos Vázquez, egregio experto en la materia, nos ilustra que “cuando hay una obra, se plantea el problema de qué pasa si las cosas van mal, ¿quién paga la obra? Hasta hace unos años teníamos en España un marco, quizá, excesivamente garantista, y en los últimos años ha cambiado sensiblemente. Ahora es mucho menos seguro y, la verdad, habría que buscar un modelo de equilibrio que funcione. Porque el agua es un sector muy atractivo y las empresas van a invertir en cuanto perciban señales claras de estabilidad regulatoria”.

Arantxa Mencía nos traslada su experiencia: “En cualquier parte del mundo, y ya no me refiero solo a los países desarrollados, cuando te sientas a concretar un contrato de infraestructura o concesión con una Administración, te encuentras que tienen a un equipo de ingenieros, abogados y financieros, propios o externos, perfectamente preparados para afrontar la labor”. Por el contrario, Carlos Vázquez, describe que “en España, por desgracia, no tenemos esa una mentalidad. En todas las grandes Administraciones tendría que haber equipos de trabajo multidisciplinares para ir definiendo los contratos desde todas las ópticas, de manera integral y desde el inicio. En nuestro país, y en no pocas ocasiones, ni siquiera se ha analizado en profundidad si una infraestructura era conveniente ejecutarla o, por el contrario, resultaba innecesaria, o si era o no era el momento o la forma de abordarla. Para todo esto se requiere del conocimiento de un conjunto de especialistas que aportan sus análisis desde sus diferentes enfoques técnicos y, de todo ello, se extraen conclusiones mucho más avanzadas para estar totalmente preparados a la hora tomar decisiones de la magnitud y el impacto económico al que nos referimos”.

Arantxa Mencía retoma su análisis desde el prisma inversor: “Lo primero que analiza cualquier inversor es qué estabilidad se va a encontrar en el lugar en el que establece su proyecto. Si te dicen que cada cuatro años cambia el gobierno y que el Ejecutivo entrante puede dar un bandazo en las políticas y decisiones en agua, y que, además, tienes a unas Comunidades Autónomas, cuyos gobiernos cambian también cada cuatro años con el riesgo de que tomen decisiones que también puedan afectar gravemente a los proyectos, pues se encuentran un escenario complejo y cambiante que no les ofrece ninguna confianza”. Por este motivo, Carlos Vázquez considera esencial “el pacto de infraestructuras que trata de impulsar el gobierno, puesto que sería clave para fijar un marco estable y cierto para las inversiones. Si se alcanzara un gran consenso sobre lo que hay que hacer en materia de infraestructuras, con independencia del partido que esté en el gobierno, daríamos un paso de gigante en este sentido”. Arantxa Mencía adenda que “en muchos países del mundo, los proyectos significativos con contratos a largo plazo tienen que ser aprobados por el parlamento, y lo hacen con agilidad. Como inversor te da una tranquilidad absoluta, y para la parte pública es también una garantía de buen gobierno”.

Pedro Rodríguez recuerda que en el sector del agua el problema es aún mucho más grave, “porque hablamos de micro Administraciones que para resolver un problema y presentar un pliego junto con sus mecanismos de control tienen sus lógicas limitaciones. Un ayuntamiento con menos de 300.000 vecinos es difícil que pueda internalizar los conocimientos técnicos necesarios para afrontar estas cuestiones y que, además, logre articular los mecanismos de control idóneos. Son muy pocas las ciudades españolas que alcanzan esta población, y cuando bajamos a cincuenta mil, cuarenta mil, treinta mil habitantes… ¿Van a generar estos ayuntamientos un pliego de condiciones y definir unos mecanismo de control adecuados? La respuesta es no, es imposible que el ingeniero municipal, de los pueblos que cuentan con esta figura, sea capaz de hacerlo, y estamos hablando de 8.000 ayuntamientos en España”.

Guillermo González destaca con cierta desazón que “en el ámbito del agua nos movemos preferentemente con las entidades locales, que tiene poca relación con su Administración autonómica correspondiente y casi nula con la estatal. Este es un déficit que resulta urgente corregir. Habría que establecer cauces que faciliten a los ayuntamientos la gestión de esta competencia”. Pedro Rodríguez certifica esta observación como una necesidad perentoria: “En este país, en este momento, todos los operadores, los públicos y los privados, están defendiendo la necesidad de tener un regulador, como existe en la mayoría de los países avanzados y no tan avanzados del mundo. El Estado tiene esta asignatura pendiente y ahora, las Comunidades Autónomas aparecen como pre reguladores. España se puede enfrentar a un horizonte en el que haya diecisiete regulaciones diferentes que habrá que conciliar”. Carlos Vázquez: “Uno de los temas más complejos de abordar para los inversores, es entender el modelo competencial que tenemos”. Pedro Rodríguez describe: “Nosotros diseñamos, construimos, operamos y atraemos capital, porque somos pequeños financiadores. Cuando las empresas privadas hemos tratado de obtener financiación privada para los proyectos que licitábamos, nos ha supuesto perder muchísimo tiempo explicar cómo funciona todo esto, que no deja de ser otra barrera, con unos costes y riesgos añadidos”.

Arantxa Mencía ratifica lo importante que resulta captar financiación y dar confianza a los inversores: “En proyectos de este tipo de infraestructuras, normalmente la banca está financiando alrededor de los ochenta por ciento y los operadores asumen ese veinte restante”. Y lanza, a modo de clausura del foro, un mensaje ilusionante: “Hay mil experiencias de éxito en cooperación público-privada por todo el mundo, desde México, pasando por Singapur, a Egipto o Argelia… Y todas absolutamente diferentes. Hay una infinidad de modelos interesantes, y las compañías españolas estamos dispuestas a explicar a nuestras Administraciones en qué han consistido todas estas iniciativas que tan buenos resultados están dando”.

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