La polémica entre tasa o tarifa me ha acompañado en toda mi ya dilatada vida profesional y me temo que va a seguir en el futuro. Leyes y sentencias han mostrado las discrepancias en apariencia irreconciliables de las distintas concepciones y que recientemente ha merecido sentencia del Tribunal Constitucional.
Hasta donde yo alcanzo, la tradición de la contraprestación de un servicio público han sido las tasas. En el ámbito municipal, las ordenanzas fiscales son la base de los ingresos por los servicios que presta el municipio.
Las tarifas aparecieron en el momento en que los municipios asumieron la titularidad de determinados servicios que, como el agua, venían prestándose ya anteriormente como servicios de mercado. La municipalización del servicio recogió, en las concesiones que se otorgaron, la forma de tarifa que ya venían practicando tradicionalmente los operadores privados. Cuando, a mediados del siglo XX, las tarifas de agua fueron intervenidas por la administración del Estado –y posteriormente por las comunidades autónomas- el objetivo era el control de la inflación y no se distinguió entre el precio del pan, el del transporte público o el del agua. Pero ahí empezaron a convivir dos mundos paralelos: el de los municipios que, por practicar la gestión directa, trataban el coste del agua a través de una ordenanza fiscal más, y el de los que, a través de su operador privado, se sometían al control de precios de la administración superior.
Muchos interventores municipales vieron como una interferencia extraña la de la Comisión de Precios. ¿Cómo se podía comprender que algo accidental o accesorio en un servicio público –la forma de gestión- sea el determinante de la contraprestación? Y en los tiempos recientes, en los que la lucha contra la inflación dispone de instrumentos muy potentes en las superiores manos del Banco Central Europeo, ¿cómo comprender ese mecanismo obsoleto que sólo es defendido por el sector privado?
Más allá de las cuestiones competenciales, el movimiento remunicipalizador ha entrado al trapo de la polémica. Las tarifas se perciben como algo deseado por el sector privado porque no se limitan a incorporar el coste del servicio, sino que permiten incorporar beneficios. Además, la tradición privada de las tarifas es la que ha hecho posibles tantos cortes directos de agua por impago.
Por otra parte, las tarifas, en la medida en que recogen hábitos frecuentes del sector privado, suelen incluir conceptos que van más allá de la amortización de las obras y de los gastos de explotación. Así, los costes de contratos vinculados con empresas del propio grupo que no se someten a contraste de competencia, las remuneraciones de altos directivos –muy alejadas de lo que sería justificable en el ámbito de un servicio público- o los cánones concesionales.
Por el contrario, las virtudes que se perciben en las tasas son su mayor transparencia, las garantías desde el punto de vista de los derechos ciudadanos, su mayor respeto con las competencias locales y que limitan su importe al coste estricto del servicio.
Y, no obstante, la realidad es algo más compleja y, paradójicamente, su tratamiento podría ser más sencillo. La complicación deriva de la simple observación de los costes incluidos en algunas tasas que, como las de recogida y tratamiento de residuos en los casos en que el servicio se presta por concesión, incluyen el beneficio del concesionario como un coste más. Sucede que la tasa de residuos la cobra directamente el municipio (muchas veces a través del recibo del agua) y el gestor recibe sus ingresos del municipio. Así, lo que parece sustantivo en el caso del agua es la relación directa entre el gestor y el abonado al servicio.
Más allá de la forma, tasa o tarifa, el reconocimiento de derechos y deberes de los actores de un servicio público está contenido en su reglamento. Es ahí donde, el ente local titular, el gestor y el abonado deben reconocerse en las garantías y obligaciones mutuas, ya sea por impagos o por cualquier otra circunstancia.
Parecería que la ley 9/2017 de Contratos del Sector Público habría zanjado la cuestión mediante el recurso a una categoría superior, la Prestación Patrimonial de Carácter Público, que recoge la Constitución como categoría para la prestación de servicios públicos coactivos, es decir, de recepción obligatoria. Para ello la ley 9/2017 modificó diversas leyes tributarias y concluyó que:
- Cuando un servicio público como el de abastecimiento de agua potable se presta mediante gestión directa sin ningún tipo de delegación, la contraprestación que satisfacen los usuarios tiene la naturaleza jurídica de tasa.
- Por el contrario, cuando el servicio público se presta mediante intermediación de una entidad o sociedad pública, privada o mixta, la contraprestación que los usuarios abonan al prestador del servicio (denominada «tarifa») tiene carácter de «prestación patrimonial de carácter público no tributario».
A ello se opuso Unidos Podemos en recurso al Tribunal Constitucional, que ha fallado afirmando la constitucionalidad de la ley.
No obstante, hay algo cierto antes y después de la sentencia: el control de las tarifas puede hacerse efectivo desde las prerrogativas de los contratos. Pero la tradición de transparencia del sector es manifiestamente mejorable y no basta con desearla o con enunciar la posibilidad teórica. Tenemos fallo, pero me temo que la polémica seguirá.
