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El rol de la legislación en la gestión de intervenciones sobre los recursos hídricos en cuencas

Sobre el blog

Axel Charles Dourojeanni Ricordi
Consultor Senior en Recursos Hídricos e Innovación en la Fundación Chile.
  • rol legislación gestión intervenciones recursos hídricos cuencas

No es fácil ni frecuente que se hagan cambios en la legislación y que por lo tanto cuando se hace debe hacerse bien para no desperdiciar la oportunidad ni generar gastos inútiles. Proponer gestionar un río o una cuenca sin base legislativa es una visión muy limitada. Dentro de este marco, en un trabajo realizado en Australia[1] se parte por reconocer que:

La viabilidad en la aplicación de una ley no está desconectada del soporte de la comunidad o sociedad, de firmes compromisos políticos y del suministro de recursos económicos adecuados. La legislación no requiere que esos factores estén previamente dados para partir ni tampoco puede predominar sobre los mismos. Hay ejemplos (en los Estados de Australia) donde las leyes de aguas han tenido el rol de líder en fomentar la gestión integral de ríos y cuencas particularmente en términos de especificar claramente las competencias de los gobiernos estatales, de las instituciones encargadas de elaborar planes que pueden ser verificados y controlables (accountable plan) así como implementar las estructuras para poner en práctica lo que manda la ley.

Según los autores del trabajo la parte negativa de las leyes es que:

  • Son muy lentas en ser elaboradas y adoptadas (con relación al ritmo rápido de la evolución de los procesos de gestión en respuesta a los problemas y conflictos asociados al uso del agua y las cuencas),
  • Presentan mucha dificultad para modificarlas,
  • Son el resultado de compromisos políticos de última hora y por lo tanto a veces ambiguas y poco efectivas (“sanitizadas” según los autores),
  • Son onerosas o caras para ser puestas en práctica lo cual muchas veces no se evalúa (estudio económico de las implicancias de aplicar una ley)
  • Son carentes usualmente de soporte político generalizado y de soporte económico para aplicarlas tal como debería hacerse[2].

Las leyes por lo tanto pueden ser igualmente opuestas a los fines de una buena gestión para lo que supuestamente fueron hechas, representar más un obstáculo que una ayuda o hasta ser irrelevantes por qué no cambian nada en la práctica.

Según los autores esta situación difiere de un Estado a otro en Australia por que las personas a cargo de aplicar la ley son diferentes y por qué los actores claves son diferentes. Ven de distinta forma cual es el rol más apropiado que pueden asumir, de acuerdo a la interpretación del contenido de la ley vigente, para aplicarlos en búsqueda de la obtención de las metas requeridas para lograr la gestión integral del agua. Estas metas pueden ser de nivel de cuencas, local, estadual o nacional.

Las leyes pueden ser utilizadas para que jueguen o no un rol central y visible. Pueden adquirir un rol de perfil alto imponiéndose para lograr metas de gestión integral o tener un rol menos visible induciendo y dejando aflorar una buena parte de las iniciativas de gestión por parte de los organismos y sociedad local llevándolos poco a poco a aplicar lo que la ley indica.Se reconoce que hay muchas formas, pasos o procesos que pueden ser llevados a cabo para lograr alcanzar las metas asociadas a la gestión integral de una cuenca, del agua o de un río. No es teniendo solo una vía es que se puede lograr las metas, si se consideran todas las variaciones de un Estado a otro, de una región a otra o de una cuenca a otra. 

Por lo tanto, debe darse a cada región, provincia o estado la opción de adaptación. Sin embargo, todos deben contar con estructuras de gestión, de planificación, de monitoreo, de seguimiento y de control para poder generar opciones, dirigir y evaluar los avances logrados con relación a los objetivos trazados. Las legislaciones son el resultado de fuerzas que por un lado buscan ser universales y por el otro son dependientes del contexto en que se aplican. Evolucionan dentro de una jurisdicción, pero al mismo tiempo son impuestas sobre la misma jurisdicción (Estado, Región o Cuenca, por ejemplo). Usualmente, idealmente diría, son el resultado de un aprendizaje tanto nacional como importado al país o Región.

El grado de crisis por el agua o de conflictos para su uso, sentidos por la sociedad y recogida por los políticos, juega un rol muy importante en la definición del alcance de la ley, la selección de los comandos y controles y el rigor puesto en su aplicación, así como en la demanda de rendimiento de cuentas por lo efectuado al aplicarla. Las legislaciones se pueden aprobar de un día para otro o tomar años para definirse (de eso estamos muy familiarizados en la región).

El proyecto que llevaron a cabo los autores investigó, entre otros,  la preparación que tenían   los directores técnicos de los organismos de gestión de recursos hídricos por  cuencas así como las del  director del Consejo, el rol de los líderes locales preocupados por el tema, si tienen representación, legalidad y recursos para participar en los debates y las decisiones,  si existe coordinación entre los organismos del Estado para formular planes por cuencas, aplicarlos y evaluar los resultados, si hay involucramiento de los municipios y la sociedad local en el tema y si hay métodos de trabajo aceptados.

Lo que se encontró además es que cada autoridad de los organismos de gestión por cuenca aplica a su manera la ley según las actitudes de los políticos locales, las culturas y la capacidad de las instituciones regionales o locales encargadas de gestionar el agua por cuenca. El marco que utilizan para la investigación parte por comparar las leyes existentes en Australia con relación con criterios de mejores prácticas para de allí inferir una serie de principios, orientaciones y cláusulas específicas que pueda ser utilizado por los congresistas para legislar. Se centran en analizar los artículos de leyes que permitan realizar acciones de gestión integral de ríos y de cuencas.

Examinan en detalle como las leyes facilitan e incentivan la gestión integral viendo, como esto se expresa en las regulaciones, los procesos de planificación y su aplicación, los poderes delegados a los responsables, la forma de rendir cuentas por lo efectuado y en general todo aquello que indique la efectividad de la ley.

El modelo desarrollado para evaluar si una entidad de cuencas está bien estructurada para cumplir con sus funciones se basa en catorce elementos principales utilizados como indicadores:

Las definiciones de términos: Aun cuando para muchas personas ello parece ser algo banal, resulta que, en una ley, la definición de los términos y conceptos que emplea es clave para evitar confusiones en los roles que se les asigna a las diferentes instituciones y personas, públicas o privadas, encargadas de aplicarla o de acatarla. La definición de río, cuenca, gestión del agua por cuenca, manejo de cuencas, gestión ambiental, de recursos naturales, gestión sustentable y otras muy importante en materia de leyes de agua. En muchas leyes elaboradas en América Latina hay confusión entre gestión integral de cuencas, manejo de cuencas y gestión del agua por cuencas por ejemplo[3].  Ninguna de las redes existentes se ha pronunciado al respecto Las definiciones deben ser claramente comprendidas por los gestores del agua.

Los estándares a ser respetados para mantener el enfoque la gestión integral del agua y la consistencia con las políticas públicas: Son los límites que fijan las reglas y marcos en que debe mantenerse la gestión de los recursos como el agua y las propias características en que se capta y escurre el recurso hídrico incluyendo su efecto en el mar. Las leyes deben ser capaces de reconocer dichos límites. (Balance entre los límites que imponen las ciencias sociales y los límites  que impone la naturaleza estudiados por las ciencias exactas (Ciencias Beta y ciencias Gamma, según Neils Rolings[4])

Estos límites son fijados por la propia característica del agua y de la naturaleza física y humana. Deben ser adecuadamente recogidos por las diversas leyes y no solo por la ley de aguas. Los límites tampoco se refieren solo al impuesto por las cuencas, los acuíferos o los ríos. Incluye límites de territorio sobre el cual ejercer la autoridad, límites político – administrativos, límites de autoridad, límites físicos aumentados por transferencia de agua de una cuenca a otra, por acuíferos compartidos entre varios estados, límites impuestos por ecosistemas y corredores biológicos y otros.

  • La relativa jerarquía de la ley de aguas y de creación de entidades de cuenca: Si los procesos de gestión de los recursos hídricos y de las cuencas no han dado el resultado esperados hasta la fecha; y existe un aumento constante de conflictos y de deterioros del ecosistema, de las cuencas y del agua; entonces se deben adoptar medidas drásticas y efectivas. No basta con hacer más de lo mismo. Las leyes sobre ordenamiento del uso de las cuencas deben primar por sobre otros considerandos sobre todo cuando estos considerandos son de corto plazo y causan daños irreversibles.
  • Integración entre planes que se formulan y los procesos de gestión necesarios para ejecutarlos. Para que un plan de gestión de intervenciones en cuencas (cualquiera que sea el nombre que adopte) sea funcional requiere una combinación adecuada de aproximaciones en su elaboración y aplicación que provengan tanto de “abajo hacia arriba” como de “arriba hacia abajo”. Los subelementos que componen este elemento del modelo de referencia integración de planes y procesos incluyen una jerarquización de instrumentos de gestión que integran el nivel nacional, el regional, el estatal, el de cuenca y el local, una  jerarquización de los roles de los participantes en los procesos de gestión y un grupo técnico que conforme un panel de alto nivel para asesorar en aspectos técnicos y en aspectos de procedimientos, sobre todo para resolver conflictos e informar imparcialmente.
  • La autoridad y capacidad de la agencia de cuencas: Este elemento del modelo de referencia sirve para preguntarse si la cuenca tiene una autoridad única para dirigir los procesos de gestión de la misma, si su gestión está dirigida a obtener resultados concretos, si esta estratégicamente equipada y con poderes legales suficientes para actuar en línea y en forma proporcional con sus responsabilidades y si reporta regularmente sus avances y situación al consejo de la cuenca. Parte de los sub elemento preguntan si el organismo de gestión de recursos hídricos por cuenca cuenta con el apoyo de un panel de expertos independientes para asesorarlos en aspectos técnicos, institucionales y de procedimientos así como apoyarlos en la solución de conflictos.
  • La estructura base de participación de los usuarios y en general de la sociedad local. La organización para la gestión de la cuenca debe incentivar y asegurar la participación de los actores relevantes en una forma abierta, equitativa y con soporte de recursos. Debe incorporar las mejores prácticas de consulta pública y proveer la estructura suficiente para capacitar a los participantes. Como su elementos de este elemento del modelo consideran que debe existir una persona coordinadora, representatividad de todos los sectores, que no exista dominio de un sector sobre los demás, preferir que participen los habitantes que viven dentro del límite de la cuenca por sobre los que habitan fuera, que los comités que se formen integren personas con un amplio rango de experiencias, que las decisiones sean trasparentes , que exista equidad fiscal, que estén representados personas de la parte alta y baja de la cuenca, que se hagan las consultas pertinentes según el proyecto y que se tengan medios efectivos para conciliar intereses y resolver controversias o pleitos entre los actores.
  • La capacidad de formular y ejecutar planes integrales de gestión: De acuerdo a los autores el conductor clave para la coordinación de las acciones es lo que denominan el “plan estratégico de la cuenca”[5]. El plan debe basarse en un inventario  en profundidad de los recursos de la cuenca, tener estrategias que enfrenten el efecto acumulativo de las intervenciones en la cuenca (como el efecto de la expansión urbana), prioridad en estudiar y controlar  el efecto de la ocupación del territorio sobre el ciclo del agua, asociar  presupuestos y propuestas de acciones locales,  enfoques integrales de gestión de intervenciones en cuencas , estar sujetos a mandatos de revisión de cumplimiento de metas, tener capacidad de convocatoria, considerar la asociación entre usos de agua subterránea y superficial, evalúa tanto el efecto de las acciones directamente vinculadas al uso del agua con las acciones que programan otros sectores pero tienen influencia sobre el agua (tales como inversión minera, ocupación de márgenes de río, construcción de caminaos en la cuenca y otros), definir y separar claramente los roles que le corresponde a cada sector en la gestión de los recursos naturales,  establecimiento de estándares como los de calidad de agua que deben ser cumplidos por todos los habitantes y proveer un puente entre lo que señalan los estudios científicos, lo que la sociedad desea y los mecanismos de gestión aplicables.
  • Capacidad de auto financiamiento: Una entidad de cuencas debe tener una mínima capacidad de autofinanciarse independientemente de que reciban o no financiamiento externo. Es obviamente vital que las entidades de cuenca dispongan de fondos para realizar sus trabajos cualquiera sea su origen pero cuantos más fondos se generan por los propios usuarios más compromiso adquieren con el cumplimiento de los objetivos de las actividades que están financiando. El compromiso local en financiar actividades es un indicador del éxito de la participación de los actores y del entendimiento de la importancia del tema.
  • Compromisos adquiridos formalmente por las autoridades locales: Los compromisos de los estados y de los municipios en los procesos de gestión de las cuencas o cuenca que se encuentran total o parcialmente dentro de su jurisdicción son reveladores del nivel de aceptación de los organismos y del consejo de la cuenca. Un indicador importante es en qué medida las autoridades locales respetan los propios acuerdos que toman en las asambleas o consejos de la cuenca y como lo transforman en mandatos y normas municipales. Por ejemplo, la protección de zonas de recarga de agua subterránea, la construcción de sistemas de tratamiento de aguas, la recolección de basuras evitando que se arrojen a los cauces o la protección de riberas de ríos y de las partes altas de las cuencas de donde captan agua.
  • Medios adoptados para un mejoramiento continuo de los sistemas de gestión: El sistema de gestión debe basarse en la aceptación de un control de calidad permanente en su accionar. Este principio se sustenta en que cada paso de un proceso de gestión sea permanentemente monitoreado para determinar si está dando los resultados esperados. Estos pasos incluyen establecer los objetivos y resultados esperados, planificar para determinar cómo se van a lograr las metas, poniendo en práctica las ideas, monitoreando e informando de los progresos y dificultades, revisando los logros y afinando constantemente los procesos. Los autores señalan que esta forma de análisis se utiliza regularmente en el mundo industrial hace décadas. Este tipo de sistema requiere que las asignaciones presupuestarias sean proporcionales a los logros.
  • Las agencias como centro de estudios económicos y coordinador de inversiones en la cuenca: Las cuencas son territorios que proveen una variedad de servicios ambientales, sociales y económicos. El territorio de la cuenca es una unidad para la gestión de varios de estos servicios que son dependientes entre si. La adecuada coordinación de los aspectos económicos vinculadas a tales servicios es esencial: Subsidios de diferente tipo, cobranzas por contaminación, asignación de concesiones o derechos de agua, mercados de agua, gestión de servicios de agua potable y saneamiento, hidroenergía, navegación, recreación y otros,  recuperación de inversiones en obras hidráulicas mayores y otra serie de aspectos vinculados a instrumentos, cobros, finanzas, asignación de costos y beneficios,  valoración de servicios ambientales y de uso de recursos naturales, conservación de parques naturales, recuperación de inversiones, seguros por desastres, obligan a que una entidad de cuencas disponga de un sólido departamento contable para saber cuánta riqueza genera una cuenca y sus recursos, (y como se valora tal riqueza) bajo los diferentes sistemas de explotación y como conservarla.
  • Capacidad de otorgar derechos de explotación y hacer cumplir las normas. La realización de auditorías y la vigilancia de la aplicación de las normas aprobadas por la propia asamblea de usuarios y el estado debe ser un atributo de una organización encargada de gestión de intervenciones en cuencas. Las licencias, permisos de uso, asignación de cuotas y otras concesiones debe ser garantizada sea por la propia agencia sea por los propios usuarios asistidos por el estado si es necesario (en su rol de regulador). En general una entidad de cuencas debe ser el garante de que las decisiones que se tomen sean efectivamente implementadas en los plazos estipulados, dentro de los costos establecidos y otros pormenores vinculados a lo económico y financiero.
  • La aceptación de recibir auditorías externas e independientes y de informar públicamente los resultados de las mismas: Los resultados logrados en los diferentes periodos de gestión y manifestados por las entidades de cuencas deben ser verificados por sistemas externos de evaluación y auditoria. Este trabajo debe ser realizado por entidades externas, independientes y con credibilidad. Las propias agencias deben en principio hacer esta evaluación y las auditorías externas se hacen para verificar lo indicado. Los resultados de ambos trabajos deben ser de libre acceso y gratuitos, de ser posible en formato electrónico. Ello debe incluir el balance económico de la gestión.

En total identifican 14 elementos claves lo cuales subdividen en 84 sub-elementos. Por ejemplo en lo que se refiere a la planificación que debe ser llevada a cabo por la agencia u organismo de cuenca señalan como sub elementos indicadores de rendimiento los siguientes:

  • El organismo de cuencas debe, por ley, estar encargado y ser responsable de desarrollar el plan (estratégico) de la cuenca (como parte de un proceso y un marco de trabajo previamente establecido y aprobado) que asegure la protección de las cuencas y la gestión sustentable de los recursos hídricos así como el crecimiento económico de la región.
  • Los planes estratégicos o maestros deben ser elaborados, aprobados y aplicados siguiendo las pautas y requerimientos que fijen las normas legales aprobadas al respecto como parte de las leyes. Deben ser interdisciplinarios y cubrir todos los temas necesarios para calificar de planes integrales.
  • Debe existir por ley unas fechas obligatorias de revisión de los logros alcanzados con la aplicación del plan. Esta revisión debe ser efectuada tanto internamente como por revisores independientes.
  • El plan debe incluir las formas de distribución del agua, las zonas de veda de extracción y otros acuerdos significativos. En el caso de conflictos debe poder accederse a un tribunal imparcial que sustentándose en informes técnicos pueda dirimir la situación, por ejemplo, con relación a la fijación de límites de extracción de agua subterránea
  • Las estrategias para aplicar el plan deben utilizar mecanismos de incentivos donde se puedan aplicar y no solo instrumentos de penalidad.
  • El organismo de cuenca debe ser capaz de asegurar que los objetivos de gestión integral del agua y la cuenca sean considerados previamente y por encima de los intereses personales, sectoriales o locales.
  • Los planes de cuenca deben incluir estrategias para proteger las fuentes de agua dulce, los ecosistemas frágiles, las franjas costeras donde desembocan los ríos y otras áreas de valor único o representativo de la región.

Con estos sub elementos actuando como indicadores se busca evaluar la pertinencia de las leyes, abrir debates sobre cada elemento y en general crear mayor conciencia sobre los temas de gestión integral de recursos hídricos y agua por cuencas vinculando ecosistemas, gobernabilidad y sistemas de gestión.

Conclusiones

Lo aportado son elementos útiles para comparar la situación actual de los atributos de las organizaciones de gestión de recursos hídricos por cuencas ya creadas con las recomendaciones expuestas.


[1] Basado Mary Maher, Jon Nevill y Meter Nichols “ Achieving river integrity trough NRM and ICM legislative frameworks. International River Symposium., August 29-31 2001 Brisbane, Australia.

[2] Nota: Cualquier similitud entre lo indicado para Australia con lo que pasa en países de América Latina es…. pura coincidencia.

[3] Es lamentable observar que ninguna de las principales redes existentes en materia de cuencas y del agua se ha pronunciado al respecto de las definiciones a  pesar de habérsele sugerido en múltiples ocasiones, como funcionario de la CEPAL, sobre la conveniencia de hacerlo.

[4] Neils Röling “Gateway to The Global Garden: Beta/Gamma Science for Dealing with Ecological Rationality. Presentado en la Eight Annual Hoppper Lecture,, University of Guelph. Auspiciador por  IDRC, Ottawa, Canadá, Octubre 24, 20000,  (Niels Röling es ex-professor de la Universidad de Wageningen, Países Bajos).

[5] Personalmente creo que agregarle el calificativo de “estratégico” a un plan es redundante ya que un plan es literalmente una estrategia escrita. Sin embargo, es un término que se ha puesto de moda para distinguirlos de documentos que se auto califican de planes, pero no necesariamente lo son.