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Información fragmentada como impedimento a la gobernanza, gestión y gestión integrada de agua

Sobre el blog

Felipe Matias Salamanca Picón
Abogado, Univ. Central de Chile (2008). MSc Water: Science & Governance, King´s College London, Inglaterra (2018). Becas Chile-Conicyt (2016). Diploma en recursos naturales con mención en Derecho de Aguas, Universidad Católica de Chile (2013).
  • Información fragmentada como impedimento gobernanza, gestión y gestión integrada agua

Gobernanza, gestión y gestión integrada de recursos hídricos han sido términos recurrentes en la última década, y Chile no ha estado ajeno a la discusión. Instituciones, academia, organizaciones y expertos en materia hídrica sugieren una gestión con visión integral a fin de desarrollar y proteger los aspectos sociales, económicos y medioambientales a nivel de cuenca, PERO:

¿Se puede implementar una gestión integral si la “información” sobre los derechos de aprovechamiento de aguas es confusa, poco congruente y desactualizada?

Gobernanza y gestión son distintas (figura 1). Es importante no confundir gobierno con gobernanza. Si bien gobierno implica instituciones para gobernar, la gobernanza es un concepto más amplio e incluye no sólo instituciones (gobierno), sino también a actores civiles y políticos. La gobernanza tiene intrínsecamente un enfoque político. Según Global Water Parternship (GWP), la gobernanza puede definirse como una compleja gama de procesos sociales, políticos, jurídicos y económicos para prestar servicios y gestionar los recursos hídricos en todos los sectores. Por su parte, el profesor Carl Bauer alerta la necesidad de una amplia participación e interacción entre las instituciones y la sociedad civil no sólo para la toma de decisiones y la resolución de conflictos hídricos, sino también para la definición de procesos por los que se identificarán los objetivos de gestión. Una buena gobernanza proporciona un marco adecuado para dirigir esta compleja interacción a través de estrategias y objetivos a todos los niveles y escalas de implementación. En otras palabras, la gestión del agua está guiada y organizada por la gobernanza del agua.

La gestión se basa más en enfoques técnicos debido a que se centra en mejorar los resultados. Una buena gestión abarca la optimización del uso del agua y minimiza las implicaciones ambientales. Sobre la base de la compleja interacción entre los distintos sectores y gestores del agua se advierte que la gobernanza debe planificarse cuidadosamente. Por esto, una parte significativa del orbe hídrico sugiere una visión integral de la gestión del agua con una fuerte gobernanza. 

Figura 1. Diferencia entre gobernanza y gestión. Fuente: Propia.

Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) es un concepto adicional y diferente. Es un puente conceptual que conecta la gobernanza con la gestión del agua. GWP la define como "un proceso que promueve el desarrollo coordinado y la gestión del agua, la tierra y los recursos asociados, con el fin de maximizar el bienestar económico y social resultante de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales". El manejo hídrico debe ser equilibrado entre usos y protección. Usos humanos, sociales, económicos y ambientales en torno a la protección de las fuentes hídricas. Para esto, la información y el monitoreo del uso del agua cumplen un rol clave para no caer en gestiones sectoriales. Gestionar el agua potable separada de la irrigación agrícola, por ejemplo, conduce a un desarrollo y administración no coordinado.

Algunos autores tienen perspectivas vacilantes sobre GIRH argumentando que, aunque la definición suena impresionante, es sólo un concepto de moda y que es inimplementable e inconsistente. Asit Biswas, profesor y presidente de Third World Centre for Water Management, afirma que la definición no proporciona ninguna dirección sobre cómo planificar, administrar e implementar los procesos de una manera eficiente y eficaz. Es inoperativo en propósitos prácticos. Advierte que la medición de su contribución es incierta debido a la ausencia de la operación. Sin embargo, no es necesario demonizar la GIRH como lo hace Biswas. Por el contrario, una visión integral busca la implementación de enfoques políticos y técnicos en una unidad de gestión debido al hecho de que el ciclo del agua es indivisible, y se ve seriamente afectado por cualquier uso del agua. Por lo tanto, las políticas y la gestión en su asignación y la forma de utilizar el agua son necesaria para desarrollar una integridad ambiental y la gestión de los conflictos hídricos.

Es importante señalar que, aunque estos tres términos sean diferentes, tienen un elemento común: Información. Información es la base para el análisis de estado de los recursos hídricos, para definir políticas y estrategias hídricas, para elaborar todo plan de implementación de la GIRH, para definir las acciones de su implementación, monitoreo y evaluación, como así también para la asignación, reasignación, fiscalización, control y solución de conflictos sobre los derechos de aprovechamiento y su gestión.

Veamos que pasa en Chile …

Varios países han implementado GIRH; sin embargo, el modelo chileno es único en la liberalización del mercado del agua y en términos de gestión. Aunque su aplicación ha reforzado la propiedad privada sobre los derechos del agua y limitado la regulación estatal en materia de gestión, este modelo presenta notables políticas integradas en gestión del agua. El arbitraje en las organizaciones de usuarios (OUAs) como instrumento de resolución de conflictos es un extraordinario ejemplo de gestión integral ya que no sólo gestionan, sino que resuelven conflictos también (Art. 244 y siguientes del Código de Aguas, CA). Que este arbitraje se use tarde mal y nunca es harina de otro costal. La unidad de la corriente o de la cuenca u hoya hidrográfica (Art. 3, CA). Que el campo de acción de las juntas de vigilancia abarque aguas superficiales y subterráneas. Los planes maestros a nivel de cuenca; son otros ejemplos. Sin embargo, toda implementación de estos, y otros, instrumentos de GIRH se han visto obstaculizados por, entre muchos factores, una información débil, fragmentada, confusa, incompleta y desactualizada. La información es la madre del cordero; es la base de toda gobernanza y gestión.

Volvamos al origen. Aunque muchas instituciones tienen un activo rol hídrico en Chile, la Dirección General de Aguas (DGA) es una institución gubernamental y clave en esta gobernanza. La DGA es la principal agencia pública en desarrollar y reforzar la política pública del agua y es, principalmente, responsable de a) la regulación y el desarrollo de la política nacional del agua; b) la asignación de derechos de aprovechamiento de aguas (DAA); c) la recopilación y el mantenimiento de datos hidrológicos y el mantenimiento de un catastro de los DAA (Catastro Público de Aguas); y d) la planificación y vigilancia de los cuerpos de agua interiores.

A pesar de la obligación de la DGA de mantener un registro completo de los derechos de agua (Catastro Público de Aguas, CPA), este es muy deficiente e incompleto. En primer lugar, este registro público sólo contiene los derechos otorgados por la DGA, sin embargo, no incluye los derechos constituidos antes de su creación. En segundo lugar, la información sobre las transferencias de agua a través del mercado del agua no está incluida en su totalidad; y, en tercer lugar, existe un número considerable de derechos de agua no registrados, ya que no tienen un título formal, pero poseen protección jurídica debido a su uso ancestral.

A su vez, Notarios Públicos, Conservadores de Bienes Raíces, OUAs y los mismos titulares de DAA tienen la obligación legal de nutrir de información al CPA, sin embargo, este registro es incompleto y gran cantidad de la información está desactualizada debido al insuficiente cumplimiento de tal obligación.

Además del registro público incompleto de la DGA, que podríamos llamar “información administrativa”, hay dos fuentes más de información sobre derecho y gestión de agua. (A) Los Conservadores de Bienes Raíces (CBR) son los encargados de la “información legal” sobre los derechos de agua. Estos registros contienen los títulos de agua más precisos y sus transferencias posteriores por expresa orden legal (Art. 114, CA). (B) Los registros de las organizaciones de usuarios de aguas que contienen la “información de gestión”, sin embargo, estos registros no prueban un título de agua. Por lo tanto, la información sobre derechos de agua se fragmenta entre una institución pública (DGA) y organizaciones privadas (OUAs); sin embargo, la validez legal proviene de una tercera oficina (CBR). Ahora, si alguien se atreviera a cruzar la información de estos tres organismos, le recomendaría que no lo haga si no quiere pasar un mal rato. Se encontrarán con constituciones irregulares, duplicidad y triplicidad de títulos de agua.

En materia de gestión, por ley la administración y distribución del agua está encargada a instituciones privadas, OUAs: juntas de vigilancia, comunidades de aguas, comunidades de obras de drenaje y asociaciones de canalistas. A pesar de ello, no existe información exacta de cuantas son, se habla que existirían alrededor de 4.000, de las cuales alrededor de 3.000 están registradas en la DGA. No obstante, algunos estiman que hay más de 10.000 bocatomas a lo largo del país, por ende, podría aumentar considerablemente el número de estas. No hay información de como gestionan el recurso. Una comunidad de aguas extrae aguas de la fuente natural mediante bocatomas. Estas pueden ser obras definitivas o provisionales. Las últimas son obras temporales y precarias que usan madera y materiales del río para su construcción -conocidas como patas de cabras- y son autorizadas por las juntas de vigilancia (Art. 274, N°4, CA). ¿Se sabe si la cantidad de aguas que extrae una comunidad de aguas a través de una pata de cabra es la que por derecho le corresponde gestionar? Sepa Moya … Asimismo, al interior de la comunidad de aguas, no se sabe cuánta agua entra en cada marco partidor (obra de arte que permite el ingreso del agua a cada predio); por lo mismo, no hay información si el usuario usa menos o más agua que el permitido por su título de agua.

Sin el ánimo de angustiar al mundo hídrico, pero la información está -haciendo aguita- por todos lados ya que es terroríficamente incompleta y desactualizada. Por ejemplo, falta de información sobre aguas subterráneas y su interacción con la superficial. Existe grave deficiencia en el catastro de los pozos, mediciones de extracciones, balances recarga-extracción, identificación de las fuentes de contaminación. Insuficiente sistema de información sobre medición y monitoreo de los acuíferos para conocer las extracciones subterráneas. ¿Cuántos pozos hay? ¿Cuántos pozos están regularizados? Sepa Moya… ¿Cuántas norias riegan jardines y sin información del caudal que extraen? Un estudio reciente de la Facultad de Ciencias Forestales y de la Conservación de la Naturaleza de la Universidad de Chile, concluyó que, no siendo la causa principal, el riego de jardines en la Laguna Aculeo es considerable. Más de 500 hectáreas en parcelas de agrado que representa el 30 por ciento del uso del agua.

¿Cuántos usos consuetudinarios (ancestrales) se usan y no están regularizados? El diagnóstico de la gestión de los recursos hídricos del Banco Mundial elaborado en el 2011, pág. 48, estimaba que alrededor de 70.000 de 350.000 DAA legítimos (constituidos y reconocidos) estaban inscritos en los CBR. Sólo el 20%. Cifra alarmante que demuestra la fragilidad entre la información registrada y la realidad; ¿Hoy cuántos son? Sepa Moya… ¿Cuántos usos consuetudinarios han sido regularizados, pero la sentencia judicial -título de aguas- no ha sido inscrito en el CBR? Sepa Moya

¿Cuántos derechos de agua no se usan en la práctica? Si bien existe una patente por no uso del agua, el listado que confecciona y publica anualmente la DGA no incluye todos los derechos sin uso debido a ciertas excepciones; por ejemplo, los DAA consuntivos cuyos volúmenes medios por unidad de tiempo, expresados en el acto de constitución original, que sean inferiores a 10 litros por segundo, en las Regiones Primera a Metropolitana, ambas inclusive, y a 50 litros por segundo en el resto de las Regiones están exceptos del pago de patente. En palabras simples, ¿Se puede saber si un titular de un DAA original de 49 litros por segundo en San Vicente de Tagua Tagua, Sexta Región, usa o no el agua? Sepa Moya

Chile es famoso mundialmente por poseer un extremo neoliberal mercado del agua; sin embargo, este ha sido relativamente limitado salvo en la cuenca del Limarí, IV región. En otras cuencas con intensa competencia por el agua, el mercado ha movido menos del 10% del total de los DAA, transfiriéndose solo aquellos en desuso o en áreas agrícolas que fueron urbanizadas. Junto con la inadecuada infraestructura, la falta y/o incompleta y/o desactualizada información sobre los DAA ha sido una de las tantas razones por la limitación de la efectividad de este mercado.

Ejemplos de insuficiente información sobre ley y gestión de aguas hay por doquier, pero hacer una enumeración de ellas no es la idea. En este sentido, se advierte que la falta de información congruente puede, sin lugar a duda, impedir una buena gobernanza del agua y causar graves consecuencias en la gestión. Podría provocar una sobreasignación de recursos hídricos, como lo ocurrido en Copiapó, Chile. Ejemplos como este, dan peso a la aseveración de GWP y UNESCO al decir que la crisis del agua es más una crisis de gobernanza que una cuestión de escasez.

Para concluir, dejaré una pregunta sobre la mesa, ¿Debería detenerse la constitución de DAA y la regularización de usos consuetudinarios a fin de ordenar, completar y actualizar la información hídrica y de los derechos de agua?