Re-construir lo real

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Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.

El actual gobierno en funciones aprobó por Real Decreto 1/2016, de 8 de febrero la revisión de los Planes Hidrológicos de Demarcación correspondientes al segundo ciclo de Planificación (periodo 2015-2021). Sorprende que una medida de tal importancia, como es el marco de gestión de las aguas en España para un periodo de tiempo dilatado (superior a una legislatura), haya sido aprobado por un gobierno en funciones. Este hecho ha sido justificado por la necesidad de acomodar los planes españoles a los tiempos previstos en la DMA, evitar sanciones por incumplimientos y, sobre todo, a hacer posible la financiación de las medidas propuestas a través de Fondos europeos.

A esta justificación, que puede ser instrumentalmente aceptable y que podría caber entre las acciones que puede emprender un gobierno en funciones, se le añade que los planes habían pasado todos los trámites de información pública, incluida la aprobación por el Consejo Nacional del Agua y que esta última lo fue por amplia mayoría[1]. Se olvida que con una correlación de fuerzas políticas diferente, como la salida de las urnas el 20 de diciembre de 2015 o como la que puede producirse tras las elecciones de junio, el sistema de equilibrios que hizo posible la aprobación de los planes podría verse sustancialmente alterado y los resultados ser distintos.

Algunos dirigentes políticos se apresuraron a exigir que se empezara ya a tramitar el Plan Hidrológico Nacional que, como es sabido, sólo tiene una ligera conexión con los Planes de Demarcación aprobados y que debe ser objeto de una Ley específica que no se está en condiciones de ser tramitada. Con independencia que tal PHN – o, dados sus antecedentes, deberíamos llamarle directamente ley de trasvases - no resuelve los problemas coyunturales que ahora agobian a algunos territorios y es complicado pensar que lo puedan hacer en el futuro en un momento en que los conceptos de recursos y usos del agua se encuentran en un proceso de revisión conceptual.

He manifestado en diversas ocasiones mi escepticismo sobre el valor actual del PHN, concebido como instrumento para desarrollar unas políticas de transferencias de recursos entre cuencas sobre condiciones que venían del primer tercio del siglo XX ahora de difícil justificación en el ámbito de políticas de desarrollo sostenible. El sector del agua es ahora un sector más maduro con una fuerte competencia – territorial y sectorial - que exige nuevos modelos de gestión, que deben dar respuestas más ágiles difícilmente compaginables con las importantes rigideces y limitaciones del modelo actual.

Este modelo, hoy claramente agotado, viene configurado por la existencia, en su momento, de un pacto, no formalizado pero unánimemente asumido por todos los agentes interesados, que puede quedar resumido en la acción del Estado para proveer agua a la agricultura, a bajo coste, para facilitar el desarrollo del regadío y la transformación del país. El agua no fue, de manera general, un factor limitante hasta la década de los 70 del pasado siglo pero lo es a partir de esa fecha[2]. Los requerimientos sobre el agua, basados hasta entonces, de manera casi exclusiva, en la variable cuantitativa, se extienden a temas como la calidad, la temporalidad, su valor social y ambiental. También se amplían los agentes actuantes que tensionan la reducida comunidad de intereses y se entra en una crisis de gobernanza. Añádase a esto una dimensión internacional inédita entonces para comprender que es necesario replantear un nuevo pacto sobre el agua que no será probablemente tan fuerte ni estable como el que tenemos pero que se revela absolutamente necesario si queremos que el agua sea un factor de progreso (quizá con otras características de las actuales) y no fuente perenne de conflictos (como lo es ahora y es de suponer lo sería en el futuro).

La conflictividad en torno al agua surge evidentemente cuando el sistema vigente es incapaz de dar respuesta a conflictos básicos entre los que cabe destacar como nucleares la crisis de demanda y la territorialización de la gestión. En el primer grupo se incluyen claramente las cuestiones relacionadas con los trasvases y el sistema de asignación de derechos. En el segundo, la demanda de mayor protagonismo por parte de las Comunidades Autónomas en la gestión, bajo diferentes fórmulas, de las aguas que circulan en su territorio. Junto a estos dos conflictos básicos podemos hablar también de los que corresponden a los aspectos ambientales y económicos ligados al uso del agua o el sistema de asignación del recurso hídrico, no de menor importancia, pero que tienen una génesis muy distinta.

De la constatación de estos desequilibrios básicos, que puede decirse han devenido en estructurales, se desprende que las posibles soluciones solo pueden venir determinadas por la construcción de un nuevo contrato entre las fuerzas sociales y políticas partiendo de la realidad social, económica y territorial existente, apoyándose en el pasado pero sin que éste lo condicione. Es decir, definir correctamente la realidad actual y construir el pacto social que haga posible el desarrollo de una política del agua en un marco de consenso lo mas general posible.

¿Cuáles son los mimbres con los que debemos empezar a tejer el Pacto Nacional del Agua[3]? El agua debe ser un factor que no solo sirva para el desarrollo económico sino que debe constituir la piedra angular para la equidad social. Sobre este criterio se fundamenta el que se consensuen acciones estructurantes como el desarrollo del concepto del derecho humano al agua[4] (concepto genérico que debe ser adaptado a la realidad de la sociedad española) aunque en su aplicación real es imprescindible deslindar de manera radical lo que son derechos básicos de los ciudadanos (que hay que atender y que debería concretarse en el establecimiento de un servicio público de abastecimiento, saneamiento y depuración) de los que son los derechos ligados a los usos económicos del agua[5] que no tienen ese carácter fundamental. Las obras hidráulicas no pueden ser el elemento estructurante de la política de aguas sino que deben orientarse solo hacia aquellas que proporcionen mas beneficios a la comunidad (colectividad). Probablemente una de las primeras acciones a llevar a cabo debería ser la revisión del concepto de interés general que defina la acción de las administraciones públicas en este campo.

El Pacto necesario debe pivotar, de manera preferente, sobre cuatro líneas de acción esenciales. Primero, definir la función social de los recursos hídricos, lo que presenta especial relevancia en las cuestiones referidas a su asignación y en la prevalencia de las actuaciones que beneficien intereses colectivos (ciclo urbano del agua, defensa frente a fenómenos extremos, etc.) en oposición a las de interés privado. Segundo, plantear la revisión del sistema fiscal del agua que debe de ir más allá del principio de recuperación de costes para concretarse en un sistema de autofinanciación del sector agua en su conjunto y en el que participen todos aquellos que se benefician del mismo. Tercero, estructurar políticas encaminadas a la protección del estado del agua y del medio hídrico asociado, incorporando una visión de solidaridad intergeneracional. Y finalmente, acordar una revisión de la institucionalidad del agua. Este último aspecto es mas bien un corolario de los anteriores ya que se debe llevar, mediante una Ley, al plano real los principios que se hayan acordado y estructurar una Administración pública del agua (también la institucional), en un plano de independencia, para garantizar el cumplimiento de los acuerdos y el buen uso y correcta aplicación de los recursos públicos aplicados en el campo del agua.

Los recursos hídricos constituyen un bien de la nación y un activo de naturaleza eco-social. Por ello deben ser asignados y gestionados de manera que se obtenga el mayor beneficio para el conjunto de la sociedad. Cuando la única variable a considerar era la económica, esta asignación se hacía a través de dos figuras: la concesión (utilización privativa del recurso) y la declaración de interés general (que asignaba recursos públicos para el cumplimiento de determinadas actuaciones y programas). La introducción de nuevas variables de decisión exige que dichas figuras deban ser revisadas en profundidad para tenerlas en cuenta.

En ese acuerdo debe tener un papel central la consideración del derecho humano al agua lo que significa que la acción pública debe orientarse en actuaciones muy concretas relativas al abastecimiento. En primer lugar, el compromiso de la sociedad para que toda la población disponga de un suministro seguro y de calidad, respetuoso con la dignidad humana, especialmente para los grupos más desfavorecidos lo que implica, a su vez, la definición de un mínimo vital y la garantía de acceso[6]. Como corolario, deben priorizarse la construcción de infraestructuras y redes públicas orientadas para este fin y el establecimiento de unas tarifas sociales. Este derecho humano al agua se entiende extendido a los temas de saneamiento y depuración

El agua en España es un agua regulada. La regulación que proporcionan las infraestructuras hidráulicas resulta imprescindible para la gestión de la totalidad del sistema y va a seguir siéndolo y en las que debe asignarse un papel creciente a políticas de conservación de las infraestructuras existentes. Pero el uso del agua no es gratuito en ningún caso. No solo por el valor explicito que presenta en las actividades económicas sino porque la provisión de los diferentes servicios es en sí misma una actividad económica cuyos costes deben ser cubiertos. La aplicación del principio de que “el agua pague al agua” implica que todos los usuarios, tanto directos como indirectos, contribuyan a cubrir los costos que implican el mantenimiento del sistema y la sostenibilidad de su gestión. Hay que producir un amplio acuerdo respecto cuales son los servicios que deben ser provistos por las administraciones y que actividades económicas (líneas de actuación, no acciones concretas) las que tienen que ser financiadas por la comunidad de usuarios del agua y de qué forma[7].

Resulta más que evidente que el régimen económico-financiero vigente ni ha servido para racionalizar el uso del agua, es decir su gestión sostenible, ni para propiciar una efectiva recuperación de costes, es decir la obtención de grados de autofinanciación elevados. Además, tampoco es justo en lo que se refiere al reparto de cargas fiscales en relación con los beneficios obtenidos. El cambio de régimen económico cobra un sentido adicional si tenemos en cuenta la creciente participación que deben tener los recursos no convencionales en el “mix” de la oferta y la posición de la Unión Europea respecto a las ayudas de Estado.

Hay que definir, por tanto, una nueva fiscalidad que integre a todos cuantos se benefician de la utilización del agua incidiendo muy especialmente en una aplicación en profundidad del principio de recuperación de costes que tenga en cuenta no solo los costes de las infraestructuras y su mantenimiento sino aquellos otros (como pueden ser la operación de redes de control y sistemas operativos) que afectan a la seguridad de la disponibilidad de los recursos[8]. Deberán tenerse en cuenta el efecto que sobre el marco económico del agua tiene la nueva fiscalidad verde que se anuncia.

El régimen fiscal debe servir para dar respuesta a las preguntas clave de toda actuación que comprometa recursos públicos, esto es: para que se invierte, quien invierte y como se controla la inversión. Nos encontramos frente a un aspecto clave de la gobernanza de los recursos hídricos. Toda reforma de un sistema fiscal exige transparencia, definición de objetivos y un amplio proceso deliberativo si es que deseamos que la reforma sea justa y eficaz y son esos los criterios que deben ser fijados en el Pacto.

Las políticas de protección del estado del agua y del medio hídrico asociado exigidas por la Directiva Marco del Agua y con demanda creciente por parte de la sociedad deben de incorporarse a ese Pacto como elemento central de la acción pública. El estado de los recursos hídricos no solo tiene efectos ambientales sino en los planos de salud pública y económica, que habrá que poner en valor a la hora de diseñar las políticas necesarias. La orientación de la política agraria de la UE plantea la adopción de un modelo de desarrollo rural basado en la puesta en valor de los recursos endógenos lo que exige la adopción de esas medidas de protección. 

El Pacto debe tener una aplicación efectiva. Para ello debe contar con los instrumentos institucionales necesarios para llevarlo a cabo lo que exige una revisión a fondo de la Administración Pública del Agua que tendrá que partir del hecho de la existencia de un Estado complejo en donde las competencias en el campo del agua se encuentran compartidas entre la Administración General y las Comunidades Autónomas. Ello implica la conveniencia de diseñar estructuras de cooperación interterritorial, del tipo de las Conferencias Sectoriales, que permitan la coordinación de las distintas políticas y sirvan de marco para la resolución de conflictos.

A pesar de la distribución de competencias, el marco constitucional reserva un importante protagonismo al gobierno en materia de gestión de agua. Por este motivo parece conveniente que se establezcan mecanismos de coordinación, hoy inexistentes, entre los distintos departamentos ministeriales para evitar disfunciones a la hora de presentar las políticas sectoriales que deben llevarse a cabo, de manera particular para el conjunto agua-energía-alimentación y medio ambiente.

La gestión por cuencas hidrográficas, frente a otras formas de gestión del agua, es ya una estructura establecida incluso en el plano internacional y es adecuada mantenerla y reforzarla pero con una importante puesta al día en cuanto a funciones y competencias y ésto debe tener cabida en el Pacto que se propone. Las Confederaciones Hidrográficas (o, de manera más general, los Organismos de cuenca) deben tener definidos sus roles frente a la ambigüedad de la situación actual, reforzando su papel de coordinación en la gestión entre administraciones y con los interesados. Asumir un papel relevante como regulador independiente, orientándose de manera preferente a la gestión del agua (incluyendo el mantenimiento de las estructuras de interés general y el control de las privadas) y a la planificación, enfocada hacia un tratamiento mas proactivo y de análisis de tendencias que a la mera planificación física cuyos márgenes de actuación se encuentran prácticamente agotados. Deberían primar los criterios de eficiencia, participación y transparencia en la gestión[9]. El Pacto debería contemplar criterios que permitan una amplia reordenación del sector público del agua en su conjunto - de la Administración general y de las Comunidades Autónomas - teniendo en cuenta la necesidad de su actuación coordinada y las sinergias que pueden derivarse de una acción conjunta.

Dentro de esta reforma de la administración pública del agua resulta absolutamente necesario definir e institucionalizar los mecanismos de gobernanza teniendo en cuenta la experiencia, en gran parte positiva, de lo actuado en los dos ciclos de participación. Si sería deseable algún tipo de acuerdo que mejore la representatividad, operativa y funcionalidad de los Consejos de Agua de las Demarcaciones y, de manera muy especial, el Consejo Nacional del Agua.

En estos periodos de ofertas electorales a los que estamos asistiendo los temas del agua han tenido una relevancia relativa y probablemente ésta sea una situación que va a persistir en el futuro[10] . La palabra clave es “ambiental” y desde esa óptica se ha puesto mas énfasis sobre las cuestiones de transición energética, cambio climático o economía circular pero en todas ellas la componente “agua” tiene importancia y habría que analizar cómo queda implicado por el tratamiento que se derive de dichas cuestiones aunque parece conveniente que los temas de agua debieran tener un espacio de debate propio.

¿Es posible un cambio de enfoque que tienda a buscar acuerdos sobre los principios y sobre las ideas, o seguiremos pensando que cualquier acuerdo pasa necesariamente por perpetuar, sin tener en cuenta los cambios habidos en todos los entornos, maquillando hasta donde sea necesario, los esquemas actuales en donde lo importante es la infraestructura como objetivo per se y seguir perpetuando situaciones de apropiación que ya solo se encuentran situadas en el inconsciente colectivo de algunas grupos y responden más a sentimientos que a realidades factibles? ¿Va a resultar más fácil, como tenemos los ejemplos del Anteproyecto del 93 y del Plan de 2001, incluso en su reforma en 2004, ponernos de acuerdo en un plan de máximos sobre obras a ejecutar (y por ello injusto e irrealizable) que en concordar (pactar) las ideas fuerza inclusivas de lo que queremos hacer con el agua en el futuro? Debemos desterrar los maximalismos y encontrar compromisos para reconstruir lo real no desde la añoranza de lo que no tiene ya sentido sino desde el esfuerzo para alumbrar los cambios necesarios. Esa tendría que ser la esencia del Pacto del Agua al que se convoca.

  • [1] Cuestión esta que merece alguna matización tanto por la composición del Consejo, con presencia mayoritaria de la Administración, como por el hecho de ese respaldo fue algo menor en los planes más conflictivos y al hecho, no menor, que los planes se aprobaron de manera conjunta
  • [2] Que es precisamente cuando se ponen en marcha los trasvases intercuencas como el Ebro-Pirineo Oriental o el Tajo-Segura a los que seguirán otros de menor importancia.
  • [3] En la literatura se han adoptado varios nombres. He elegido el de Pacto porque es el más ampliamente extendido y porque la palabra “pacto” incorpora un elemento de transacción, de puesta en común de sensibilidades que es lo que, a mi juicio, debe ser el elemento predominante. Aunque no es menos cierto que hay posiciones que entienden el “pacto” como un mantenimiento, y por tanto refuerzo, del actual “statu quo” a través de contratos de adhesión.
  • [4] Que habría que entender ampliado al saneamiento y al derecho a un estado del medio ambiente hídrico bueno.
  • [5] Esto implica una relectura de los objetivos básicos de la Planificación Hidrológica, rompiendo la dicotomía hoy existente entre la satisfacción de todas las demandas y la consecución del buen estado, germen de la mayor parte de los problemas a los que nos estamos enfrentando en la actualidad.
  • [6] La definición del mínimo vital y la seguridad de su suministro deben tener la consideración de bienes públicos y deben de quedar garantizados a través de la definición de un servicio público para el ciclo urbano del agua.
  • [7] En la actualidad el regadío es una actividad integrada en la actividad económica y como tal debe ser tratada. Las posibles subvenciones, que desde un punto de vista macroeconómico, pudieran afectarle deberían serlo a través de su propia producción y no a través del agua. Otra cuestión es la de los pequeños regadíos de carácter social que, por ese carácter, pueden ser entendidos como bienes públicos a proveer por la Administración (en cualquier caso bajo criterios ajustados)
  • [8] Es posible que incluir la garantía y seguridad del suministro como elemento determinante para una nueva fiscalidad obligue a una revisión de las condiciones de los actuales derechos al uso del agua.
  • [9] Habría que deslindar el papel asignado a las actuales Sociedades Estatales u otras formas de colaboración público-privada que actúan en el campo del agua para buscar sinergias y evitar duplicidades de actuación
  • [10] Probablemente porque el sistema globalmente considerado funciona razonablemente bien y solo salta el interés en los episodios de sequía, especialmente en el sector del regadío pero también porque la sociedad demanda la provisión de otros bienes públicos como la sanidad o la educación.

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