La ordenación de las zonas inundables

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Raúl Herrero
Ingeniero que presta servicios de asesoramiento, redacción de estudios y proyectos, asistencia técnica e investigación en materia de agua. Los servicios están orientados a particulares, profesionales, empresas del mundo del agua y Administración.
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La ordenación de las zonas inundables


Fotografía 1. Inundaciones en suelo urbano

INTRODUCCIÓN

Una característica común que presentan los países de la Unión Europea es la falta de ordenación de algunas de sus zonas inundables, y entre estos países se encuentra España.

En el caso de España no se trata tanto de un problema de falta de legislación al respecto, como de aplicación y cumplimiento de la normativa existente, tanto en materia de aguas como en materia de ordenación del territorio. Gran parte de los daños que se producen durante las avenidas están relacionados con la ordenación del territorio.

El Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI) del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA) ha supuesto un gran avance, ya que representa la peligrosidad de inundación en una buena parte del territorio nacional. Esta información se debe reflejar en los nuevos Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU) de los municipios.


Figura 1. Zona inundable en los ríos Segura y Guadalentín para un periodo de retorno de 500 años. Fuente SNCZI - MAGRAMA

En las últimas décadas, los ríos están perdiendo una parte importante del espacio que disponían para absorber las crecidas, como consecuencia de la ocupación de sus márgenes. Entonces, si las llanuras de inundación están para inundarse ¿por qué urbanizamos y edificamos las llanuras de inundación de nuestros ríos?

En este post se realiza un recorrido por la normativa existente y se tratan los usos del suelo en las zonas inundables, con la intención de promover un debate al respecto mediante el planteamiento de una serie de preguntas que invitan al lector a la reflexión.

MARCO Y RECORRIDO NORMATIVO

El recorrido normativo existente en España en relación a las inundaciones es largo y sigue completándose y actualizándose conforme transcurre el tiempo, tal y como se ilustra en la figura siguiente:


Figura 2. Recorrido normativo concerniente a inundaciones en España

El Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, en el artículo 14 define el concepto de zona inundable y especifica que la calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica y la titularidad dominical que dichos terrenos tuviesen.

En este Real Decreto 9/2008 destaca el objetivo de ajustarse a las nuevas legislaciones europeas en materia de aguas e inundaciones así como regular, desde el punto de vista de la seguridad, las presas y balsas existentes y en construcción en España.

Entre las novedades destacan las relativas a las zonas de flujo preferente y vías de intenso desagüe, la elaboración del SNCZI, la creación de una Comisión Técnica de Seguridad de presas,...

El RD 927/1988, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, en su artículo 49 declara que en casos de avenidas se constituirán automáticamente en Comité Permanente el Presidente del Organismo de cuenca, el Comisario de Aguas, el Director Técnico y el Jefe de Explotación para adoptar las medidas que estime oportunas, incluso embalses y desembalses extraordinarios. Este Comité Permanente será Órgano de información y asesoramiento de las autoridades competentes en materia de protección civil en las emergencias por inundaciones.

La Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones de 1995 se apoya en el Real Decreto 407/1992 Norma Básica de Protección Civil en el que se dispone que las emergencias por inundaciones sean objeto de Planes Especiales, y que estos Planes se elaboren de acuerdo a la citada Directriz Básica, que establece los requisitos mínimos sobre fundamentos, estructuras, organización, criterios operativos, medidas de intervención e instrumentos de coordinación que deben cumplir dichos Planes. Y es que la protección de personas y bienes precisa del empleo coordinado de medios y recursos pertenecientes a las distintas Administraciones Públicas y a particulares.

Entre los contenidos de la Directriz destacan el tratamiento del Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones, los Planes de las Comunidades Autónomas ante el riesgo de inundaciones y la Planificación de emergencias ante el riesgo de rotura o avería grave de presas.

Los análisis de riesgos y la zonificación territorial que se especifiquen en los Planes Especiales elaborados, aprobados y homologados, conforme a lo dispuesto en la citada Directriz, se tendrán en cuenta por los órganos competentes en el proceso de planificación del territorio y de los usos del suelo.

El Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses de 1996 además de incluir todas las fases de desarrollo y utilización de las presas y de los embalses, desde la fase de proyecto hasta la puesta fuera de servicio, establece los cometidos que comprende la función de vigilancia e inspección de la seguridad de las presas y embalses, así como la coordinación de actuaciones con las propias de la protección civil.

El artículo 7 del Reglamento establece que todas las presas clasificadas en las categorías A o B (riesgo potencial) deben disponer de Plan de Emergencia ante el riesgo de avería grave o rotura. El titular de cada presa tiene la obligación de elaborar, implantar, mantener y actualizar el Plan de Emergencia de la presa.

Y el artículo 10 dice que se deben analizar y evaluar la incidencia de los caudales desaguados por los embalses de aguas arriba y la laminación que produzcan los de aguas abajo. Y en las presas de categoría A y B se estimará el hidrograma de la onda de rotura y los efectos de su propagación aguas abajo, tanto en niveles como en daños.

La Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, en su artículo 28 establece que se adoptarán las medidas necesarias para corregir las situaciones que afecten a la protección del dominio público hidráulico, incluyendo la eliminación de construcciones e instalaciones que fuera necesario.

También se faculta al Ministerio de Medio Ambiente (a través de convenios de colaboración con las Administraciones Autonómicas y Locales,…) para impulsar la tramitación de los expedientes de deslinde del dominio público hidráulico en aquellos tramos de cauce que se considere necesario para prevenir, controlar y proteger dicho dominio.

Y las Administraciones competentes delimitarán las zonas inundables teniendo en cuenta los estudios y datos disponibles que los Organismos de cuenca deben trasladar a las mismas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 11.2 de la Ley de Aguas.

Mientras que las actuaciones en cauces públicos situados en zonas urbanas corresponderán a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sin perjuicio de las competencias de la Administración hidráulica sobre el dominio público hidráulico.

El Ministerio de Medio Ambiente y las Administraciones Autonómicas y Locales podrán suscribir convenios para la financiación de estas actuaciones.

El Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, define en el artículo 6.1 el concepto de zona de servidumbre para uso público y de zona de policía en la que se condiciona el uso del suelo y las actividades que se desarrollan.

En el artículo 11 se dictamina que los Organismos de cuenca deben facilitar a las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo los datos y estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones de usos que se acuerden en las zonas inundables. Y también se establece que el Gobierno, por Real Decreto, podrá establecer las limitaciones en el uso de las zonas inundables que estime necesarias para garantizar la seguridad de las personas y bienes. Los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas podrán establecer, además, normas complementarias de dicha regulación.

Y en el artículo 43 se especifica que podrán ser declarados de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua por sus características naturales o interés ecológico, de acuerdo con la legislación ambiental y de protección de la naturaleza. Los planes hidrológicos recogerán la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su protección que deberán ser respetadas en los diferentes instrumentos de ordenación urbanística del territorio.

En definitiva, en el texto refundido de la Ley de Aguas se autoriza al Gobierno a regular el uso de las zonas inundables en lo necesario para garantizar la seguridad de personas y bienes. Además habilita a las Comunidades Autónomas a dictar normas complementarias en esta materia y les impone la obligación de tener en cuenta, en su actividad de ordenación territorial, los datos y estudios disponibles sobre avenidas.

El Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica, en el artículo 59 se establece que los planes hidrológicos deben contemplar las medidas que deben adoptarse en circunstancias excepcionales correspondientes a situaciones hidrológicas extremas, incluyendo la realización de planes o programas específicos como los indicados en el artículo 62, es decir, planes elaborados en el ámbito territorial de la demarcación relacionados con la protección frente a las inundaciones. Los planes hidrológicos incorporarán un resumen, incluyendo la evaluación de riesgos y las medidas adoptadas.

El Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación en su artículo 15 Coordinación con otros planes, dice que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, en la ordenación que hagan de los usos del suelo, no podrán incluir determinaciones que no sean compatibles con el contenido de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI), y reconocerán el carácter rural de los suelos en los que concurran dichos riesgos de inundación o de otros accidentes graves.

Y que los planes de protección civil a elaborar se redactarán de forma coordinada y mutuamente integrada a los mapas de peligrosidad y riesgo y al contenido de los PGRI.

Y también que los planes de desarrollo agrario, de política forestal, de infraestructura del transporte y demás que tengan incidencia sobre las zonas inundables, deberán también ser compatibles con los PGRI.

El objetivo del Plan Estatal de Protección Civil ante el riesgo de inundaciones de 2011 es asegurar la asistencia médica y sanitaria a la población afectada por una inundación, para lo cual se precisará coordinar la intervención y el uso de medios y recursos tanto nacionales, de diferentes niveles administrativos, incluso también los internacionales.

Y finalmente, en los PGRI se van a establecer unos programas de medidas entre las que se encuentran las medidas de ordenación territorial y urbanismo, que incluirán las limitaciones a los usos del suelo planteadas para la zona inundable en sus diferentes escenarios de peligrosidad, los criterios empleados para considerar el territorio como no urbanizable, y los criterios constructivos exigidos a las edificaciones situadas en zona inundable.

En definitiva, se trata de medidas previstas para adaptar el planeamiento urbanístico vigente a los criterios planteados en el PGRI, incluida la posibilidad de retirar construcciones o instalaciones existentes que supongan un grave riesgo, para lo cual su expropiación tendrá la consideración de utilidad pública.

Entre otras medidas incluidas en los PGRI destacan medidas de predicción de avenidas, medidas de mejora del drenaje de infraestructuras lineales, medidas de restauración fluvial, etc.

USOS DEL SUELO EN ZONAS INUNDABLES

En España las competencias en materia de ordenación del territorio, de clasificación del suelo y de tratamiento de los riesgos naturales están transferidas a las comunidades autónomas. Y los ayuntamientos tienen la competencia en urbanismo para ordenar sus municipios.


Figura 3. Ilustración de desbordamientos en una llanura de inundación

Pero ¿qué usos del suelo se deben permitir en las zonas inundables? ¿Las zonas objeto de ordenación deberían estar exentas de peligrosidad de inundación para ser declaradas urbanizables? ¿Debería existir una ley estatal que regulara los usos de estas zonas inundables de forma homogénea para todo el territorio nacional, por encima de leyes autonómicas y normas subsidiarias municipales? ¿Tiene sentido que unas comunidades autónomas permitan edificar en zona inundable, aunque sea con restricciones, y otras no?

A los efectos de aplicación de la normativa existente, dentro de la zona inundable, que está constituida por el cauce y por su llanura de inundación, hay que distinguir el dominio público hidráulico, la zona de flujo preferente (definida a partir de la avenida de periodo de retorno de 100 años) y la zona inundable por episodios extraordinarios (fijada por la avenida de 500 años).

La realidad es que existe un mayor consenso a la hora de prohibir las construcciones en la zona de flujo preferente. En la actualidad se está planteando restringir usos y ordenar el suelo adecuadamente en la zona de flujo preferente (ZFP), lo cual no deja de ser un avance importante. Pero ¿Debería prohibirse construir en zona de policía? ¿Y en zonas inundables?

Es una realidad que cada zona inundable es diferente y requiere una consideración y un tratamiento particularizados. Hay opiniones diversas, por ejemplo, hay quien opina que no se trata de prohibir todas las edificaciones en una zona inundable, sino que se trata de establecer unas limitaciones en estas zonas. Por ejemplo, en algunas zonas inundables, las edificaciones se han dispuesto de manera que en planta baja sólo se encuentran las columnas que soportan a dichos edificios, y todas las actividades se realizan desde la primera planta y hacia arriba.

Existe legislación de las comunidades autónomas que considera suelo no urbanizable de protección los terrenos que estén amenazados por riesgos naturales como inundación. En los Planes de Ordenación Territorial (POT) se incluyen, dentro de su contenido normativo, unos criterios de ordenación urbanística de las zonas inundables según la competencia que le otorga el artículo 11 de la Ley de Aguas. En los POT se incluyen criterios relativos a la zonificación de áreas inundables y usos admisibles en las mismas en suelos urbanos, urbanizables y no urbanizables, así como en el suelo no urbanizable de protección.

Hay comunidades autónomas que permiten realizar encauzamientos para proteger lo que ya está urbanizado, o que no permiten realizar encauzamientos en zona rural. Y en lo que no está urbanizado, no se permite invadir la zona inundable de periodo de retorno 100 años.

El no ocupar con suelo urbano la zona inundable es un tema de ordenación del territorio. Por lo tanto, es importante que se incorporen las líneas de inundación al planeamiento urbanístico. La delimitación de las zonas inundables obtenida en el SNCZI se debe reflejar en los nuevos PGOU de los municipios. Que los nuevos PGOU deban incluir las zonas inundables supone delimitar los terrenos y las viviendas concretas que se verán afectadas por las inundaciones. Y es que, la declaración de zona inundable de ciertos ámbitos del municipio suele ser un reto que se debe afrontar en la redacción de estos planes, ya que los suelos así tipificados pueden pasar a ser no urbanizables.

En nuestro país existen grandes industrias implantadas en zonas inundables y existen ejemplos de recalificaciones de suelo con la finalidad de construir complejos urbanísticos promovidos por empresas y que comprenden la creación de viviendas, hoteles, centros comerciales, campos de golf, etc. y todo ello en zonas inundables documentadas a través de estudios que han sido realizados por la propia Administración. Entonces, ¿qué ocurre en estos casos con la evaluación de impacto ambiental?

Cuando pasa el tiempo y los asentamientos que se han urbanizado y edificado comienzan a inundarse con una frecuencia significativa, y cuando el consorcio de compensación de seguros no se hace cargo de las indemnizaciones de los daños por inundaciones recurrentes, se genera un problema para los residentes y para los administradores de estos lugares, que suele acabar en los tribunales demandando al promotor, al ayuntamiento, al organismo de cuenca, etc.

En ocasiones los ayuntamientos lanzan “mensajes de tranquilidad” asegurando que una parte de las viviendas edificadas sin licencia en los municipios, y que se encuentran en zonas inundables, podrán ser regularizadas (que no legalizadas) bajo la consideración de «fuera de ordenación».

Otras veces las gerencias municipales de urbanismo apuntan que trabajan coordinadamente con las comunidades autónomas en la búsqueda de una solución para las zonas declaradas inundables en los municipios, a través de la realización de estudios y el empleo de cartografía de peligrosidad de inundación a escala adecuada, para delimitar con mayor rigor y exactitud los suelos afectados o a través del planteamiento de nuevas infraestructuras hidráulicas para reducir los daños por inundaciones.

En cualquier caso, la ordenación de las zonas inundables es un tema complejo en el que hay mucho trabajo por delante en los próximos años.

CONCLUSIONES

En este artículo se ha realizado un recorrido por el marco normativo existente en materia de inundaciones, y se ha visto que existe legislación abundante al respecto; por lo tanto, el trabajo pendiente es más de aplicación de la citada normativa, aunque también hay espacio para la mejora. En definitiva, se trata de responder de modo eficaz ante las fuertes presiones de ocupación que sufren las zonas limítrofes de los cauces, con la finalidad de reducir los daños derivados de las inundaciones por avenidas.

También se ha destacado la necesidad de incorporar las zonas inundables del SNCZI en los nuevos PGOU, por parte de la Administración Local. Estas zonas inundables admiten corrección a posteriori, por ejemplo, mediante la realización de estudios de inundabilidad de detalle. Es importante especificar claramente los usos del suelo que se permiten en las zonas inundables de todo el territorio nacional, y sería muy útil que estos usos quedaran establecidos y detallados en una norma con rango de Ley Estatal.

De hecho, un reto para los próximos años será armonizar los distintos PGRI de las Demarcaciones Hidrográficas del MAGRAMA con los POT de las Comunidades Autónomas y con los PGOU de los Ayuntamientos.

Y para terminar una última pregunta para fomentar el debate y la reflexión:

¿Tendría que existir un único Plan de Gestión del Riesgo de Inundación para toda España?

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