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Algunas reflexiones sobre la planificación hidrológica en el momento presente

Sobre el blog

Santiago Álvarez Carreño
Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia.

Los instrumentos de planificación para la gestión de recursos hídricos cuentan con una relevante tradición en España. Además, desde 1985, la planificación hidrológica constituye un elemento fundamental para la gestión sostenible de los aprovechamientos de agua. No representa simplemente una técnica o institución más dentro de la Ley de Aguas sino que se erige en uno de los pilares fundamentales de nuestro entendimiento de la política, legislación y gestión del agua.

Ahora bien, se debe dejar sentado que por planificación hidrológica se entiende hoy, a diferencia de los comienzos del siglo anterior donde esta técnica comenzó a aplicarse, algo muy diferente a un tradicional plan de obras. Lo que pretende es, además de diagnosticar la necesidad y prever la construcción de infraestructuras hidráulicas, encontrar un conjunto de previsiones sobre oferta y demanda del recurso, previsiones para el futuro y normas sobre calidad de las aguas, caudales ecológicos, arreglos institucionales, protección de acuíferos, régimen económico-financiero de la utilización del agua (EMBID).

Este fundamental instrumento está condicionado hoy fuertemente por las directrices generales que ha dictado al respecto la Unión europea. La Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante, DMA) representa un buen ejemplo de lo que aquí se señala (DELGADO PIQUERAS). En efecto, para alcanzar el buen estado de las masas de agua —superficiales y subterráneas— en el ámbito de las demarcaciones hidrográficas, los Estados Miembros habrán de protegerlas, mejorarlas y regenerarlas a más tardar 15 años después de su entrada en vigor, es decir, hasta el año 2015. Estos objetivos, en gran medida de naturaleza ambiental, se establecen también para las «zonas protegidas», donde los Estados miembros habrán de lograr el cumplimiento de todas las normas y objetivos en el mismo plazo. Es cierto, también, que el derecho comunitario posibilita prórrogas y excepciones, debidamente justificadas, que pueden hacer llevar el cumplimiento de sus objetivos hasta el 2027.

La consecución, por tanto, del denominado «buen estado de las aguas» no se plantea como una acción determinada, específica y aislada de todas las demás. Por el contrario, se configura como la sumatoria resultante de todas las buenas prácticas ambientales aplicadas en el marco de la gestión integrada y sostenible de los diferentes recursos de agua existentes o que puedan generarse en el futuro. Estas exigencias comunitarias determinan que nuestro Derecho de aguas incorpore los nuevos contenidos y que se establezcan de modo preferente con ocasión de la regulación de la planificación hidrológica y sus objetivos.

Así, el art. 40 TRLA —primero del Título III dedicado a la planificación hidrológica— establece que ésta “... tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado ecológico del dominio público hidráulico... protegiendo su calidad... en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales” (apdo. 1). La propia Ley de Aguas, cuando describe los contenidos obligatorios de los Planes hidrológicos de cuenca, señala que en ellos se realizará “la asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, así como para la conservación o recuperación del medio natural” (art. 42, letra d) y, además, fijará “las características básicas de calidad de las aguas y de la ordenación de los vertidos de aguas residuales” (letra e).

Por su propia finalidad y contenido mínimo, la nueva planificación hidrológica exige que su diseño se haga en coordinación con el resto de instrumentos de planificación sectorial que, con diferente intensidad, inciden sobre la oferta y demanda de recursos de agua (la agricultura, el aprovechamiento y la utilización del suelo, los espacios naturales, etc.), así como en plena coordinación y cooperación entre la Administración General del Estado y la de las Comunidades Autónomas.

Por supuesto, el Derecho español de aguas contiene abundantes referencias a la necesidad de coordinar las decisiones en materia hídrica con las tomadas en estos otros diferentes ámbitos materiales de actuación y parte, a nivel de principio, de la compatibilidad entre la gestión del agua y la ordenación territorial. Así, el art. 14 TRLA establece que “El ejercicio de las funciones del Estado, en materia de aguas, se someterá a los siguientes principios… 3º Compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza”.

Sin embargo, el alambicado entrecruzamiento de los diversos instrumentos de planificación constituye un semillero de conflictos entre las diversas Administraciones Públicas con competencias en los diversos sectores de actuación afectados. La clarificación de los ámbitos propios de cada plan y la exacta definición de las relaciones entre ellos constituyen una necesidad evidente en el Derecho español. A pesar de los beneficios derivados de una planificación coordinada, existen dificultares conocidas que generan un preocupante déficit de coordinación en el procedimiento de elaboración de los diferentes instrumentos de planificación (PALLARÉS).

En general, las actuaciones y cambios realizados por el Legislador y la Administración española para dar respuesta a las obligaciones derivadas del derecho europeo de aguas y, en especial, de la DMA, pueden llevar a afirmar que se ha producido una importante evolución de nuestro modo tradicional de entender la planificación de nuestros recursos hídricos. También, y por lo visto hasta el momento, el nuevo proceso de planificación hidrológica está resultando especialmente complejo por la obligada concatenación de diferentes etapas y agentes relacionados. Sin embargo, no puede dejar de recordarse que la adecuada aplicación de la DMA no sólo podrá derivar en mejoras de la gestión conjunta e igualitaria de las aguas y del medio ambiente, sino también en evitar futuros procedimientos y condenas del Tribunal de Justicia de la Unión Europea por incumplimientos en España del Derecho comunitario. ¡Ojalá estemos aún a tiempo…!