La CEPAL alerta: América Latina infravalora el agua pese a tener la mayor dotación hídrica

La infravaloración como política implícita

Cuando los economistas hablan de infravalorar un recurso, no se refieren solo a que su precio sea bajo o inexistente. Se refieren a algo más profundo: a ignorar sistemáticamente sus múltiples dimensiones. El agua no es solo un insumo productivo. Es también un derecho humano reconocido por la ONU desde 2010 mediante la Resolución 64/292 de la Asamblea General, un componente esencial de los ecosistemas, un elemento cultural y simbólico para comunidades indígenas y rurales, y el eje sobre el que pivota la seguridad alimentaria, la salud pública y la estabilidad social de cualquier territorio.

Tratar el agua solo como un insumo más ha tenido consecuencias concretas. La sobreexplotación de acuíferos ha llegado a tal extremo que un estudio publicado en 2023 en Geophysical Research Letters reveló que la extracción masiva de agua subterránea entre 1993 y 2010 —cerca de 2.150 gigatoneladas globalmente— alteró la distribución de masas terrestres y desplazó el eje de rotación de la Tierra de forma mensurable. En América Latina, según señala el informe de CEPAL, las consecuencias más relevantes son el hundimiento acelerado del suelo en Ciudad de México y la salinización de acuíferos costeros en República Dominicana.

La agricultura consume el 76% del agua de la región —porcentaje similar al promedio mundial—, pero con una diferencia crítica respecto a los países de mayor ingreso: aquí, el crecimiento económico no se ha desacoplado del consumo hídrico. En Chile, El Salvador, Jamaica y Paraguay, la extracción de agua crece incluso más rápido que el PIB. El agua, en estos contextos, sigue siendo un recurso que se explota, no que se gestiona.

Tres formas de escasez que se retroalimentan

El informe de la CEPAL introduce una distinción analítica que resulta útil para entender por qué el problema es tan difícil de resolver: no existe una sola escasez del agua, sino al menos tres formas distintas que con frecuencia coexisten y se refuerzan mutuamente.

No existe una sola escasez del agua, sino al menos tres formas distintas que con frecuencia coexisten y se refuerzan mutuamente

La primera es la escasez física, la más intuitiva: menos agua disponible por sequías, variabilidad climática o sobreexplotación estructural de cuencas y acuíferos. Muchas grandes ciudades y zonas productivas estratégicas de la región ya operan con disponibilidades inferiores a los 500 metros cúbicos por persona al año durante los meses secos, niveles comparables a los del norte de África o el Oriente Medio.

La segunda es la escasez por contaminación: el agua existe, pero no puede usarse porque ha sido degradada por vertidos industriales, agrícolas o urbanos sin tratar. Solo el 46% de las aguas residuales de la región se tratan de forma segura, según datos del seguimiento de los ODS de Naciones Unidas. El coste de esa contaminación recae paradójicamente sobre los más pobres, que deben pagar filtros o agua embotellada para compensar la negligencia regulatoria de otros.

La tercera —y quizás la más difícil de resolver— es la escasez institucional. Silvia Saravia Matus, coordinadora del informe y responsable de recursos hídricos de la División de Recursos Naturales de la CEPAL, lo señaló con claridad en los V Diálogos Regionales del Agua, celebrados en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile en octubre de 2025 y que reunieron a representantes de gobiernos, reguladores, academia y sociedad civil de toda la región: "La brecha que impide alcanzar la seguridad hídrica no es solo financiera, sino institucional y de ejecución. En América Latina y el Caribe, los planes de agua y saneamiento suelen identificar prioridades, pero pocas veces se traducen en carteras de inversión viables". En este sentido, las autoridades del agua carecen frecuentemente de jerarquía ministerial, la gestión se dispersa entre múltiples instituciones sin coordinación efectiva, y el resultado es una infraestructura que se deteriora, donde las pérdidas en la red de distribución promedian el 40% a nivel regional.

El debate que no se ha saldado: ¿precio o derecho?

En el centro del informe late una tensión que la política hídrica global lleva décadas sin resolver limpiamente. En 1992, la Conferencia de Dublín estableció que el agua tiene un valor económico en todos sus usos competitivos y debe ser reconocida como un bien económico. Esa frase tuvo consecuencias enormes: abrió la puerta a la privatización de servicios, a la creación de mercados de derechos de agua y a la aplicación de lógicas de mercado en la gestión de un recurso que muchas comunidades consideran sagrado, comunal o directamente inalienable.

En algunos casos, la introducción de precios mejoró la eficiencia. En muchos otros, generó exclusión, concentración y conflicto

Los resultados fueron, en palabras del propio informe, mixtos. En algunos casos, la introducción de precios mejoró la eficiencia. En muchos otros, generó exclusión, concentración y conflicto. Las guerras del agua de Cochabamba en 2000, las protestas en Buenos Aires contra los servicios privatizados, las luchas por la remunicipalización del agua en París o Berlín: todos estos episodios reflejan el mismo rechazo social a que el mercado determine quién bebe y quién no.

En 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas intentó poner orden con la Resolución 64/292, reconociendo el acceso al agua potable y al saneamiento como un derecho humano esencial. Varios países latinoamericanos lo incorporaron a sus constituciones —Bolivia en 2009, Uruguay ya en 2004—. Pero el reconocimiento formal ha tardado en traducirse en políticas coherentes.

La posición del informe de la CEPAL ante esta tensión es matizada pero clara: valorar el agua no equivale a mercantilizarla. En palabras de Saravia Matus durante la Semana Regional del Agua de América Latina y el Caribe 2025, se necesita "una valoración integral y con enfoque de equidad que reconozca el valor social, ambiental y económico del agua y priorice a quienes más la necesitan", combinada con instrumentos económicos que envíen señales correctas —tarifas, cánones, incentivos y estándares— para reflejar la escasez y financiar la protección de las fuentes. El precio puede ser una herramienta útil, pero no puede sustituir el debate democrático ni ignorar los valores culturales y ecológicos que no tienen expresión monetaria.

Tres países, tres modelos, ninguno suficiente por sí solo

Para ilustrar cómo se traduce en la práctica ese debate, el informe analiza en detalle los casos de Chile, Costa Rica y México. Los tres representan enfoques radicalmente distintos y ofrecen lecciones valiosas precisamente en sus contrastes. Sus responsables nacionales participaron también en los Diálogos, donde aportaron una perspectiva de primera mano sobre los logros y límites de cada modelo.

El problema es que el mercado también ha producido una concentración extraordinaria. Según un estudio de Correa, Aguirre y Vergara publicado en 2020 por el Centro de Producción del Espacio de la Universidad de Las Américas de Chile, y citado en el informe de la CEPAL, el 1% de los titulares controla aproximadamente el 80% del volumen concesionado en el país. Rodrigo Sanhueza, director general de Aguas del Ministerio de Obras Públicas, reconoció esa herencia en el mismo encuentro: desde 2022 se exige construir planes estratégicos de recursos hídricos por cuenca, se prioriza el abastecimiento humano y se avanza hacia derechos de agua temporales, revisables a la luz de la realidad hídrica, superando el modelo original de concesiones perpetuas. El foco, explicó, es superar la judicialización y dotar al regulador de herramientas para decidir con predictibilidad.

La conclusión del informe y de los propios gestores nacionales es coincidente: ningún modelo es suficiente por sí solo

Costa Rica representa el modelo más coherente entre cobro y sostenibilidad. Desde 2006 aplica un canon de aprovechamiento volumétrico diferenciado por tipo de uso y fuente, con dos componentes explícitos: el valor de uso y el valor del servicio ambiental de protección hídrica. Lo recaudado se reinvierte en el propio sector. José Miguel Zeledón, director de Agua del Ministerio de Ambiente costarricense, describió cómo el sistema pasó de recaudar aproximadamente 200.000 dólares a entre 20 y 25 millones anuales a lo largo de dos décadas, gracias a reglas graduales y estabilidad jurídica pese a los litigios. Su lección central fue que más que el modelo en sí, "importan reglas claras y sostenibles que sobrevivan cambios de gobierno". Entre 2019 y 2023, los fondos del canon financiaron 298 contratos de servicios ambientales que protegieron más de 18.000 hectáreas, según datos de la Dirección de Agua de Costa Rica.

México combina un sistema de cobros diferenciados por zona de disponibilidad hídrica —cuatro zonas con tarifas distintas para aguas superficiales y subterráneas, reguladas por la Ley Federal de Derechos— con destinos específicos para lo recaudado: servicios ambientales, infraestructura hidráulica, tecnificación del riego y saneamiento. Sin embargo, mantiene una exención completa para el sector agrícola dentro del volumen concesionado, siendo el único de los tres países que no cobra nada a la agricultura, lo que debilita la señal de eficiencia precisamente en el sector que más agua consume.

La conclusión del informe y de los propios gestores nacionales es coincidente: ningún modelo es suficiente por sí solo. Los precios de mercado requieren marcos regulatorios sólidos para evitar concentración y exclusión. Los precios regulados necesitan instituciones transparentes con capacidad real de fiscalización. Y los pagos por servicios ambientales dependen de financiamiento estable y de confianza social. Mauro Gutiérrez, presidente de la Asociación de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas, añadió una advertencia de calado: los precios pierden efectividad cuando los usuarios desconocen sus propios niveles de consumo y lo que pagan por él. Sin micromedición real y sin comunicación comprensible, las señales económicas no llegan al comportamiento cotidiano.

La arquitectura institucional que falta

Más allá del debate sobre precios, el informe argumenta que el problema central de la región es de gobernanza. Para ordenar el diagnóstico, la CEPAL propone un marco de capacidades institucionales denominado TOPP: técnicas, operativas, políticas y de prospectiva. Las primeras incluyen sistemas robustos de monitoreo hídrico y catastros de derechos actualizados. Las operativas abarcan desde la aplicación efectiva de tarifas y cánones hasta mecanismos de fiscalización y sanción hoy sistemáticamente débiles. Las políticas implican autoridades hídricas con jerarquía real y coordinación intersectorial. Y las prospectivas suponen anticipar escenarios futuros en lugar de gestionar crisis reactivamente.

Ethel Cabrera, presidenta de la Autoridad Salvadoreña del Agua, ofreció quizás el ejemplo más ilustrativo de cómo construir esa institucionalidad desde cero. El Salvador creó una Dirección de Finanzas Hídricas para verificar volúmenes y cobrar cánones, diseñó el sistema de forma participativa incorporando coeficientes de pobreza, tipo de uso y condiciones físicas, y destinó parte de la recaudación a operadores rurales, escuelas y unidades de salud para fortalecer la aceptación social. El resultado fue inesperado: aunque la ley concedía un año de regularización, "la gente comenzó a pagar de inmediato". La legitimidad social no se decreta: se construye con transparencia y con beneficios visibles.

El coste de no tener estas capacidades es concreto. Para universalizar el acceso seguro al agua y el saneamiento en la región se requiere invertir el 1,38% del PIB regional anual durante diez años, según estimaciones de la propia CEPAL. Para el control de inundaciones se necesita un 0,28% adicional hasta 2030. El gasto público actual es claramente insuficiente para cubrir estas necesidades, y gran parte de lo poco que se asigna tampoco llega a ejecutarse.

Lo que no tiene precio también tiene valor

Hay una dimensión del informe que conviene no perder de vista entre tanto análisis económico e institucional. El documento insiste en que la valoración del agua no puede reducirse a lo que se está dispuesto a pagar por ella. En muchas comunidades, el agua tiene un valor simbólico, espiritual y cultural que no admite traducción monetaria, pero que es igualmente legítimo. Marisa Mar Pecero, representante de Mujeres en Agua ALC, lo formuló con claridad: lo invaluable "no siempre debe cuantificarse, pero sí reconocerse". Propuso partir de una ética hídrica que reconozca la existencia del otro, sus valores y necesidades, y que ancle la participación en principios jurídicos sólidos. El derecho humano al agua, subrayó, va primero.

Desde el ámbito académico, Christopher Dalbom, del Instituto Tulane de Derecho y Política de Recursos Hídricos, llamó la atención sobre una nueva frontera de la infravaloración del agua que los marcos regulatorios actuales todavía no abordan: la expansión de centros de datos e inteligencias artificiales está elevando significativamente el consumo de agua y energía, frecuentemente con exenciones fiscales y expansiones de infraestructura pública que trasladan los costes al conjunto de la sociedad mientras los beneficios permanecen en manos privadas. El marco regulatorio vigente, señaló, descansa en una ficción: la protección llega demasiado tarde, vía litigio, en lugar de mediante salvaguardas preventivas.

El argumento final del informe es que ninguno de los enfoques analizados —el económico convencional, el ecológico, el institucional— es suficiente en solitario. La crisis hídrica de América Latina es demasiado compleja para admitir soluciones universales. Lo que sí es universal, concluye la CEPAL, es la necesidad de abandonar la infravaloración sistemática de un recurso que sostiene toda forma de vida. Si se articulan valoración, instrumentos económicos y capacidades institucionales, planteó Saravia Matus, "la valoración del agua dejará de ser un ejercicio técnico para convertirse en una política de Estado que resguarde efectivamente el derecho humano al agua, reduzca riesgos y atraiga inversión sostenible a la región". El agua vale más de lo que se paga por ella. Y el coste de seguir ignorándolo crece cada año.