En torno al Pacto Nacional del Agua - (I) El viaje a Ítaca

Parece que la política del agua en España puede ser objeto de un Pacto de Estado que, en principio, suscribirían los dos principales partidos políticos aunque este acuerdo puede ampliarse (o diluirse)[1]. Este interés actual puede deberse a que podría existir un nivel de confluencia entre las posiciones que los partidos han mantenido en el pasado, confluencia que solo podría ser de mínimos lo que rebaja las expectativas que pueda suscitar tal Pacto[2], pero no es menos relevante el que la actual sequía ha puesto en primera línea los problemas del agua y la presión mediática va en la línea de que hay que hacer algo. Es de esperar que cuando la sequía vaya perdiendo protagonismo, el interés por un posible Pacto no decaiga como ha ocurrido en repetidas ocasiones. Porque la necesidad de cambios es profunda y va mas allá de situaciones coyunturales, mas o menos graves.

Necesitamos la formulación de un modelo de convivencia para el agua, una política del agua que aborde los problemas estructurales que padece y que evite que se utilice, como lo ha sido en el pasado, como un mero elemento de controversia política.

Necesitamos la formulación de un modelo de convivencia para el agua, una política del agua que aborde los problemas estructurales que padece y que evite que se utilice, como lo ha sido en el pasado, como un mero elemento de controversia política. Pero por eso no se puede obviar el debate político entre las distintas propuestas con transparencia con voluntad de llegar a acuerdos sostenibles. No es deseable un Pacto de adhesión cuyos contenidos serán siempre poco estables y con resultado final de cronificar los problemas existentes.

Si algo no puede obviarse en un análisis del actual modelo de la política hidráulica es que éste se encuentra agotado desde hace tiempo debido a la limitación de los recursos hídricos y a su creciente deterioro por no hablar que hoy no es posible seguir aplicando su concepto económico de demanda. Dicho modelo no se debe condenar de manera integral por cuanto ha tenido en el pasado, con condiciones de contorno sustancialmente distintas, éxitos evidentes. Por eso, dando por supuesta la conveniencia del Pacto[3], se deben considerar, antes de definir sus orientaciones, varios prerrequisitos: revisión a fondo de los fallos del modelo actual, no solo hidrológicos sino también institucionales o de cualquier otro tipo así como los de sus virtudes[4]; disposición de los actores a trabajar sobre lógicas de conexión (cooperación) y no de aislamiento (competencias); sostenibilidad integral de las soluciones; y, colocar la legislación europea y el cambio climático en el eje del discurso.

El Pacto debe plantearse, y resolverse, en el plano político y llevar aparejado el mas alto nivel de consenso social posible mas allá de las mayorías legales ya que estamos hablando de un tema trasversal. Lo que se trata es de sustituir el modelo de política hidráulica basado en enfoques productivistas de oferta por otro sistema de gestión plurifuncional[5]. Y eso va mucho mas allá de los aspectos técnicos de gestión o los de desarrollo de las infraestructuras concretas que tienen otros instrumentos en los que residenciarse como los Planes Hidrológicos de Demarcación.

Sin embargo las primeras señales emitidas sobre los posibles contenidos del Pacto, tanto por el Ministerio como por parte de los distintos agentes, nos llevan a pensar que se trabaja mas en un parcheo de la situación actual que en una reforma a fondo de la misma. Se está primando de nuevo el vector económico. Estas señales podemos encontrarlas en las campañas que están poniendo en marcha los lobbies vinculados a la comunidad de intereses hidráulicos. Un Pacto de carácter estructurador, como el que consideramos debe establecerse, no puede diluirse en un catalogo de obras.

El Ministerio lleva algún tiempo con anuncios sobre la conveniencia de un Plan como una especie de El Dorado. La Dirección General del Agua ha ido presentando a los grupos interés, de manera reiterativa y abrumadoramente cuantitativa, los ejes que propone para éste posible pacto que pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

• El cumplimiento de los objetivos ambientales para la adecuada conservación de nuestros ríos y ecosistemas acuáticos: concertación de caudales ecológicos y protección de espacios. Igualmente, adoptar medidas destinadas a atender todos aquellos objetivos ambientales asociados al saneamiento y depuración en todos los ámbitos competenciales.
• Atención de los déficits hídricos, haciendo hincapié en las infraestructuras, la optimización de los regadíos, y la adopción de medidas encaminadas a conseguir un mayor ahorro de agua.
• Puesta en marcha de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación, para mejorar la adaptación al cambio climático y llevar a cabo una serie de actuaciones estructurales en nuestras infraestructuras hidráulicas.
• Medidas en materia de gobernanza del agua, que garanticen el cumplimiento de los compromisos políticos y jurídicos asumidos con la Unión Europea, especialmente aquellos que doten al sistema español del agua de la suficiente estabilidad económico-financiera.

No puede decirse que sean líneas que no respondan a una cierta necesidad, como es el caso de “los objetivos ambientales asociados al saneamiento y depuración” o la “puesta en marcha de los Planes de Gestión de Inundación”[6] pero esta formulación resulta un tanto asistemática e incompleta y puede decirse que la mayor parte de las propuestas contenidas en esos ejes podrían alcanzarse (si se resuelven problemas de índole competencial y de financiación) con los mecanismos actuales sin necesidad de las alharacas de un Pacto. Se echa en falta una mención expresa – aunque se dirá que ésto va de oficio – al cumplimiento efectivo de la Directiva Marco[7]. Por otra parte, llama la atención que después de una amplia campaña de propaganda sobre las múltiples reuniones realizadas por la Dirección General no se disponga todavía de un documento público en el que se ya concreten propuestas por parte del Gobierno y sí solo son conocidas las propuestas de los sectores implicados y con intereses específicos[8].

En este esquema oficial, todavía con muchas carencias, quedan por plantear varios temas clave: ¿de quién es el agua?, entendiendo esta pregunta no en el sentido de propiedad sino en el de quién tiene que gestionarla, cómo y para que; ¿Cuáles son los mecanismos de apropiación del uso del agua?, lo que correlativamente lleva a definir los derechos y obligaciones (incluyendo las de carácter económico con que se realiza dicho uso). Es decir, propuestas sobre criterios para la financiación del sistema del agua, que no puede seguir recayendo mayoritariamente en el sector público y propuestas concretas sobre el sistema de gobernanza.

Al final se vuelve a plantear el dilema no resuelto, que afloró de una manera formal con la adopción de la Directiva Marco en el Derecho español, tendencia que puede rastrearse desde algunos años antes, entre la prevalencia entre los objetivos ambientales y de buen estado (que son bastante mas que los caudales ecológicos o el saneamiento y depuración) y la obligación de satisfacción de las necesidades (de una manera casi absoluta y excluyente) a partir un recurso finito y plurifuncional, que tiene sus límites mas allá de los aspectos puramente económicos para entrar en el plano ético[9].

Otro elemento que debe tenerse en cuenta a la hora de formular un Plan para el Agua  es que el agua no constituye ya el centro que dirige el desarrollo de las distintas políticas sectoriales. Esta circunstancia significa un cambio de óptica en la política del agua que pasa a ser subsidiaria de otras y, por tanto reguladora

Otro elemento que debe tenerse en cuenta a la hora de formular un Plan para el Agua es que, a diferencia de lo que ocurría en los momentos álgidos del desarrollo de la política hidráulica vigente (años 50-70 del pasado siglo), el agua no constituye ya el centro que dirige el desarrollo de las distintas políticas sectoriales. Por el contrario son esas políticas sectoriales (energía, regadíos, turismo, ciudades, cambio climático) las que demandan agua, compiten por su uso y las que tensionan su utilización en uno u otros caso. Esta circunstancia significa un cambio de óptica en la política del agua que pasa a ser subsidiaria de otras y, por tanto reguladora, lo que debe quedar reflejado en el Pacto.

En este sentido creo que hay que desmontar (o cuanto menos relativizar) un mito que deriva directamente del costísimo y que se ha utilizado (y se sigue utilizando) para justificar esta visión hidrocentrísta, al menos en lo que respecta al sector del riego, aprovechando la ausencia de planificación territorial. Me refiero a la afirmación que con el regadío se vertebra el territorio y que, en consecuencia, se evita el despoblamiento interior (la “España vacía”). La evolución histórica y, por supuesto, realidad actual constata lo erróneo de esos planteamientos. Vertebración y fijación al territorio vendrán de dotar de servicios adecuados y de oportunidades[10] a esa “España vacía”, cosa que con buenas comunicaciones y con acceso a Internet resulta cada vez mas posible. El agua en sus distintos usos, comenzando por el regadío pero sin olvidar ninguno de los demás, puede ser un elemento coadyuvante en estos procesos pero no el instrumento principal.

Para que el Pacto tenga sentido debe contener reformas estructurales profundas pero una de las claves para que este posible Pacto Nacional[11] sea creíble y, por tanto, pueda desplegar toda su eficacia sobre el agua es su sostenibilidad. Sostenibilidad que significa no comprometer para las generaciones futuras su potencial eco-social. Para ello hay que comprender claramente los límites del sistema y no forzarlos en beneficios individuales a corto plazo.

Mantener la sostenibilidad, en un régimen en donde se entrecruzan los intereses públicos y privados, exige una delimitación nítida de los campos de actuación de cada uno de ellos. De manera muy concreta la forma en que deben contribuir al mantenimiento económico del sistema agua. El agua es un bien público (lo que no está en cuestión) parece lógico que se establezcan fórmulas para que los que se benefician de él de manera privativa, legitima por otra parte, directa o indirectamente, contribuyan de manera proporcional a su sostenimiento, cosa que no ocurre con las fórmulas actuales que no son ni suficientes ni reales ni universales. El sector público tendrá que proveer determinados bienes públicos de carácter general, que deberán establecerse de forma tasada y siempre con objetivos de eficacia. No parece que entre éstos deba encontrarse el atender indiscriminadamente, tanto de manera indirecta como indirecta, los usos privativos[12] . En cualquier caso siempre podría producirse un apoyo financiero a la actuación privada en supuestos que no quede comprometida la consecución de los otros servicios que debe desempeñar el sector público y se justifique la necesidad de la inversión, su realidad y se asegure el retorno de la inversión realizada.

El actual sistema español del agua es fruto de una larga tradición y, de manera mas concreta, de las actuaciones que se han desarrollado a lo largo del proceso secular de la política hidráulica. No se pueden condenar los viejos tiempos de una manera global pero tampoco ocultar sus fallos. Mantener el acervo patrimonial, corregir lo que esté mal y reformar cuando sea necesario pueden ser elementos de partida pero no hay que quedarse sólo en ellos.

Es un buen momento para hacerse la pregunta de como se han diseñado las infraestructuras hidráulicas y como han ido evolucionando sus sistemas de gestión a lo largo de estos últimos decenios y hasta qué punto han favorecido aspectos esenciales para cualquier sociedad: su cohesión territorial y social, la cooperación institucional y la eficiencia económica. Es el tiempo de preocuparse mas por las infraestructuras como servicio que como obra, atender mas a la gestión de lo existente que a la construcción desconectada y coyuntural.

Mas complejo resulta hablar de la otra clave de arco sobre la que debe sustentar el Pacto: la gobernanza del agua, que debe estar basada en la representatividad, la participación, la transparencia y la eficacia en la gestión. La administración pública, de acuerdo con su función prevalente en el sistema, debe tener un peso específico relevante pero no tanto como para impedir un juego efectivo del resto de agentes sociales y económicos. Las instituciones de gobernanza deben tener en cuenta las especiales condiciones de un “estado compuesto” como el español, definiendo las estructuras de coordinación que hagan efectivo el principio de cooperación presente en toda la doctrina del Tribunal Constitucional.

Dentro de las instituciones de gobernanza revisten particular importancia las instituciones de gestión directa como las actuales Confederaciones Hidrográficas. deben definirse con precisión cuáles deben ser sus funciones y asegurar que su estructura y que los bienes puestos a su disposición se corresponden con las obligaciones que se les asignen

Dentro de las instituciones de gobernanza revisten particular importancia las instituciones de gestión directa como las actuales Confederaciones Hidrográficas (y figuras equivalentes). Dentro del Pacto deben definirse con precisión cuáles deben ser sus funciones y asegurar que su estructura y que los bienes puestos a su disposición se corresponden con las obligaciones que se les asignen[13]. En cualquier caso el principio de Unidad de cuenca para la gestión debe ser mantenido y preservado de posibles desviaciones interesadas.

En otro orden de cosas, sería conveniente aprovechar para una reordenación del sector del agua estatal, actualmente disperso en diferentes organismos y departamentos ministeriales bien por asimilación en un Ente único o bien por definir con precisión los roles de cada uno.

Una consecuencia directa de la gobernanza es la necesidad de contar con una legislación adecuada y consensuada, cuanto menos en los objetivos esenciales que no deben ser otros que los que se deriven de los contenidos del Pacto: pasar al plano legal los acuerdos políticos. La ministra Tejerina ha afirmado recientemente que “tenemos una de las legislaciones sobre agua mas sofisticadas a nivel mundial”. Probablemente quiso decir “complejas”[14] aunque quizá debería haber dicho “complicadas”. Se debe ordenar el marasmo de disposiciones que se han ido produciendo desde 1985 (muchas de ellas por razones coyunturales), e incluso anteriores, y poner al día muchas de las instituciones, alguna de ellas heredadas del siglo XIX, y hacerlas operativas para una sociedad que debe enfrentarse a la tercera revolución industrial: sociedad del conocimiento, transformación digital, participación social y transición a una economía verde sin olvidar los efectos del cambio climático.

El Pacto puede ser necesario siempre que sea de largo alcance, de amplio consenso y que resuelva los problemas estructurales que no facilitan el desarrollo de todas las potencialidades del agua (teniendo en cuenta su carácter de recurso finito y vulnerable). En ese sentido será bienvenido. Si por el contrario se trata de poner en píe un nuevo catalogo de obras con algunos añadidos cosméticos para contentar a lobbies y clientelas, no es necesario el esfuerzo: tiremos con lo que tenemos hasta una próxima oportunidad, aun a sabiendas que solo podremos alcanzar posiciones de subóptimo y, con toda probabilidad, no sostenibles.

Debemos mirar al futuro. Debemos apostar por un modelo con una reforma sustantiva de las deficiencias estructurales del modelo actual, definiendo con nitidez los objetivos, proponiendo estructuras nuevas cuando sea necesario, que esté basado en la eficiencia de la inversión, sin arbitrariedades en cuanto al destino de las mismas, que sea capaz de generar los consensos internos y externos y con un nítido anclaje en el horizonte europeo.

Ese desafío es nuestra Ítaca pero para llegar a Ítaca es necesario, en primer lugar, creer en ella. Se necesitan naves y compañeros que quieran hacer el viaje. Y estar dispuesto a desoír los cantos de sirena y los encantos de Circe. Lo importante, como dice Kavafis, es el viaje, la posibilidad de concertar con los demás y ampliar nuestra visión con la visión de los otros.

Si el deseo por alcanzar un Pacto se mantiene con una perspectiva de cambio y el interés por el mismo no responde a un mero tacticismo coyuntural, sería bueno comenzar la tarea con unas advertencias: evitar las ociosas discusiones terminológicas y centrar la reflexión en los elementos y mecanismos de un sistema social cuyo soporte es el agua, bien público que es un elemento vital para la configuración de la sociedad.