La colaboración público privada: Una herramienta en auge para la gestión del agua

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  • colaboración público privada: herramienta auge gestión agua
    Imagen aérea de la depuradora de Atotonilco, en México
  • La búsqueda de la eficiencia, un mejor control de riesgos y las oportunidades de financiación que los PPP permiten, están llevando a los decisores públicos a adoptar este modelo para sus infraestructuras de agua bajo fórmulas cada vez más personalizadas.
  • Autor: José Díaz-Caneja, Director General de ACCIONA Agua.

Sobre la Entidad

Acciona Agua
ACCIONA Agua es una empresa líder con capacidad para diseñar, construir y operar plantas de tratamiento de agua potable, depuradoras de aguas residuales, tratamientos terciarios para reutilización y plantas desalinizadoras por ósmosis inversa.

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Bajo la denominación de Partenariado Público-Privado (PPP) se agrupan una amplia variedad de modalidades contractuales utilizadas para desarrollar infraestructuras y servicios públicos con la participación de empresas privadas. Una colaboración que puede ir desde el diseño hasta la explotación de la infraestructura, pasando por la construcción de las mismas y que puede incluir o no su financiación por parte de la parte privada. En función de la relación contractual que se establezca entre las partes, o según la modalidad de pago del servicio, existen diversos modelos.

Aunque la fórmula de colaboración entre el sector público y el privado está en el propio origen del desarrollo de muchas de las infraestructuras contemporáneas, como son ferrocarriles, servicios de agua, túneles o puentes, durante los últimos años ha experimentado un gran crecimiento. En algunos casos esto se ha debido a la percepción de una mayor eficiencia del modelo de PPP en ciertos sectores, pero en gran medida es el resultado de las restricciones presupuestarias, que hacen inviable mantener el alto y continuado nivel de inversiones que un sistema de infraestructuras modernas y de calidad requiere. Esta tendencia se ha intensificado a raíz de la crisis económica de finales de la primera década de este siglo y de otros factores como el bajo precio relativo del petróleo y las materias primas, cuyas consecuencias más evidentes son la reducción de la capacidad de inversión pública destinado a este tipo de equipamientos.

Las Administraciones Públicas deberían vencer un posible rechazo a dar entrada a los agentes privados en el ámbito del agua

Eficiencia, control y financiación para el desarrollo de las infraestructuras de agua

Por varias razones, el modelo PPP cobra un especial interés en el sector del agua. La primera de ellas tiene que ver con la eficiencia en la prestación del servicio público que pueden garantizar empresas con una dilatada experiencia en la gestión del agua. En este escenario, las Administraciones Públicas deberían vencer un posible rechazo a dar entrada a los agentes privados en el ámbito del agua para dar respuesta a retos de diferente índole debido a la mayor eficiencia que estos pueden aportar al servicio que se presta a la comunidad.

Garantizar la calidad del servicio prestado; afrontar las dificultades que entrañan nuevas tecnologías como la desalinización, el tratamiento avanzado de aguas residuales, la gestión de lodos de depuración o la necesidad de atajar crisis imprevistas, son solo algunos de los factores que pueden propiciar la decisión de los responsables públicos de explorar la fórmula de los  PPP para gestionar los servicios relacionados con el agua, sobre la base de la mayor experiencia global de las empresas privadas en estas circunstancias.

Junto a las razones de eficiencia, las que se derivan de la gestión de riesgos pueden ser determinantes también para la entrada del sector privado en el servicio público de agua. La protección contra posibles riesgos es un factor cada vez más importante en la medida en que aumenta la complejidad de los proyectos relacionados con las infraestructuras del agua. Este fenómeno ha hecho que se acreciente el interés por fórmulas contractuales como la de Diseño-Construcción-Operación (DBO, por sus siglas en inglés). En lo que respecta al control de riesgos, algunas partes del ciclo del agua (plantas de desalinización, las canalizaciones de larga distancia o las plantas de gestión de lodos y las de aguas residuales, por citar algunos ejemplos) presentan un especial atractivo, por poderse separar fácilmente del resto del servicio y permitir así garantizar un mejor control de riesgos sin que en ningún caso la Administración pierda el control final del servicio público.

La financiación hace atractivo el modelo de PPP en un sector tan intensivo en capital como el del agua

La financiación es el tercero de los factores que hacen atractivo el modelo de PPP en un sector tan intensivo en capital como el del agua. Especialmente tras la crisis económica mundial que ha ocasionado un notable endeudamiento de las arcas públicas. El creciente atractivo que para las Administraciones tienen las fuentes de financiación externas ha coincidido con el interés del capital privado hacia inversiones estables y rendimientos predecibles, como las que caracterizan las relacionadas con las infraestructuras de agua.

Diferentes modelos de colaboración público-privada

Los aspectos económicos son determinantes en los cambios que se han producido y que se están produciendo en el sector del agua. Si en la última década del siglo XX el modelo dominante fue el de las grandes concesiones, unido al enorme interés inversor en este tipo de proyectos, tras las incertidumbres generadas en los primeros años del presente siglo, la tendencia es, precisamente, a desarrollar fórmulas específicas de colaboración adaptadas a las legislaciones de cada país y a las necesidades de cada cliente. Cada vez son más los gobiernos que optan por configurar sus propios esquemas de PPP, y desarrollan modelos híbridos que difícilmente encajan en las clasificaciones tradicionales.

En este sentido, en un gran número de países, como pueden ser entre otros Canadá, Chile, México, Brasil y los del área de Oriente Medio, se aprecia una consolidación de modelos contractuales BOOT/BOO y DBO, especialmente en las plantas de desalación y en las de tratamiento de aguas residuales, creándose un entorno empresarial competitivo en el que conviven grandes empresas internacionales con actores locales.

Otra modalidad en el sector del agua es la de los contratos basados en resultados (PBC, Performance-Based Contracts), una fórmula eficaz para proyectos de control de fugas o mejora del nivel de servicio, entre otros. Con frecuencia, estos proyectos contemplan que el sector público mantenga la gestión de las operaciones diarias, en tanto que los agentes privados aportan su experiencia en áreas clave en las que es posible monitorizar su impacto en la eficiencia del servicio prestado. Por ello, uno de los aspectos subsidiarios a este tipo de contratos pero de gran atractivo para los gestores públicos es la transferencia de conocimiento y experiencia que reciben de las empresas privadas.

Planta de tratamiento de agua potable de Mundaring,en Perth

Modelos PPP en España

En España, la reducción drástica de los presupuestos durante la crisis económica que se inició en 2008 y la decisión de las diferentes Administraciones de orientar estos al mantenimiento de las prestaciones sociales han hecho especialmente necesaria la colaboración público privada para el mantenimiento de algunos servicios públicos básicos.

Sin embargo, mientras que la implantación del modelo de PPP en las infraestructuras de transporte u hospitalarias ha sido muy relevante, en el sector del agua, y salvo excepciones como es la gestión del ciclo integral del agua urbana, no se ha producido un desarrollo equivalente de la fórmula. La creación de mecanismos de regulación capaces de coordinar los intereses de todas las Administraciones Públicas cuando se adopta un modelo de PPP es aún uno de los retos pendientes para seguir avanzando en la implantación de estos modelos también en las infraestructuras de agua.

En el sector del agua, salvo excepciones, no se ha producido un desarrollo equivalente de la fórmula PPP

ACCIONA Agua, líder en el desarrollo de proyectos PPP en el mundo

Ello no ha impedido a ACCIONA Agua desarrollar proyectos PPP como los contratos para el diseño, construcción, operación y mantenimiento de 24 estaciones de tratamiento de aguas residuales que suscribió con el Gobierno de Aragón. En el ámbito del suministro de agua en alta, el proyecto más relevante es el de Aguas del Ter-Llobregat (ATLL): un contrato a 50 años con la Generalitat de Cataluña para abastecer de agua a 5 millones de personas de 116 municipios catalanes.

En el ámbito internacional, ACCIONA Agua ostenta una posición de liderazgo en el desarrollo de modelos PPP en todo el mundo, especialmente en las actividades de desalación y de depuración.

Quizá el proyecto más emblemático sea el de la depuradora de Atotonilco, en México, la mayor del mundo, que presta servicio a una población de más de once millones de habitantes de la capital del país. También en Latinoamérica, ACCIONA Agua mantiene el proyecto de la depuradora de La Chira, situada en Lima, Perú, que atiende a una población de dos millones y medio de habitantes. En Norteamérica, los responsables de la ciudad de Saint John, en New Brunswick, Canadá, confiaron en ACCIONA Agua para la modernización de su red de suministro de agua potable, que es la más antigua de ese país. En África, el proyecto más importante es el de la desalinizadora de Fouka, en Argelia, y en Australia, la compañía gestiona la planta de tratamiento de agua potable de Mundaring, en Perth, el primer proyecto PPP en el sector del agua que se desarrolló en la zona occidental de ese país.

Asistimos a una constante expansión de los modelos PPP, cada vez bajo fórmulas más personalizadas

En la mayoría de los casos, se trata de contratos en régimen BOOT (Build, Operate, Own, Transfer), por los que ACCIONA Agua se compromete a financiar, construir, operar y después transferir los activos a las diferentes Administraciones Públicas tras un periodo de tiempo que oscila entre los 20 y los 30 años.

Asistimos a una constante expansión de los modelos PPP, cada vez bajo fórmulas más personalizadas. Muchos entes públicos, tanto de países desarrollados, como de economías emergentes, están venciendo sus recelos iniciales atraídos por la solvencia que garantizan las empresas especializadas como ACCIONA Agua, así como por las oportunidades de financiación que los PPP ofrecen.

Por último, y como reflexión final, solo un planificado y equilibrado reparto de los riesgos, una apuesta honesta por las bondades de los modelos y un diálogo transparente entre todas las partes ofrecerá garantías en la aplicación de estos modelos en un sector fundamental para asegurar un nivel de vida digno y la posibilidad de un desarrollo sostenible en el medio y largo plazo.

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