Es sin duda uno de los temas recurrentes en cualquier debate sobre la gestión del agua en España. Desde muy diversos ámbitos se reclama con insistencia la creación de un Ente Regulador a escala nacional cuyos objetivos se centren en aspectos como la armonización de los niveles de prestación de los servicios, el establecimiento de estructuras tarifarias o la definición de criterios claros para las colaboraciones público-privadas.
En los últimos meses, y con motivo de mi participación en diferentes eventos, he tenido la oportunidad de repasar una gran cantidad de documentos sobre esta cuestión, comprobando con agrado que la hemeroteca de iAgua custodia una fantástica batería de intervenciones de destacados profesionales que, en su momento, argumentaron su postura sobre la necesidad y tareas que debería desempeñar un regulador en España.
De este repaso surgió la idea de escribir un artículo como este, cuyo propósito es recopilar y ordenar las declaraciones más destacadas que hemos obtenido sobre este debate en iAgua. Podéis leerlas a continuación, ordenadas por la fecha en la que se publicaron y con el cargo que cada persona ocupaba en aquel momento.
Luis Castilla, Presidente de Acciona Agua (Diciembre de 2012)
P.- ¿Qué opina sobre la administración del agua en España, cree que está bien organizada?
R.- Hay muchos niveles de administraciones (central, autonómica, provincial y municipal), con competencias en aguas y sin la adecuada organización, coordinación y homogeneización de criterios.
Está siendo un motivo de debate en diversos foros y muchas personas del sector creemos que es necesaria una nueva regulación nacional de forma urgente. La labor de este regulador podría tener muchos enfoques, pero creo que, al menos, es absolutamente imprescindible su existencia para homogeneizar la metodología de cálculo de los precios del agua en España.
P.- ¿Cómo se explica, desde su punto de vista, que en un país como España, donde el agua es escasa en gran parte del territorio, tengamos tarifas del agua mucho más bajas que otros países de nuestro entorno?
R.- Pues no tiene explicación y es un grave defecto de nuestro sistema.
No se está aplicando una adecuada repercusión de los costes incurridos en los precios del agua. El precio medio del agua en España es muy bajo respecto a nuestro entorno europeo.
Además hay una segunda inconsistencia porque hay diferencias muy altas entre los precios en distintas partes de España. Precisamente para eso, para corregir las diferencias entre una zona y otra de España, resulta necesario un regulador.
Con las tarifas que tenemos actualmente en España cubrimos a duras penas los gastos operativos de todo el ciclo integral del agua. Esto provoca una clarísima deficiencia a la hora de plantear las inversiones necesarias para actualizar y para remodelar todos los activos que tenemos en agua.
Se nos están quedando obsoletas las redes de abastecimiento, las redes de saneamiento y las instalaciones de depuración y de potabilización y encima no disponemos de recursos financieros para invertir y renovar nuestros activos en el futuro. Vamos por muy mal camino, la situación será muy grave en muy pocos años si no se coge el toro por los cuernos.
Roque Gistau, Presidente de AEAS (Junio de 2014)
P.- En el momento de la despedida de AEAS, ¿qué balance hace de estos cinco años?
R.- Pues yo hago un balance realmente positivo. Creo que estamos en una especie de agitación total en este país, que tiene un magma político de fondo que trasciende a todo, es un problema de todos. Tenemos un sector que no tiene ninguna regulación, un sector que no tiene ningún ministerio competente. El recurso como tal está gestionado por la Autoridad del Agua, que son las confederaciones o las agencias de las cuencas internas y la competencia de los servicios de abastecimiento ysaneamiento y depuración es municipal. Nos encontramos con que este es un país en el que tenemos más de ocho mil municipios, de los cuales de más de 20.000 habitantes hay unos cuatrocientos y el resto son municipios pequeños o muy pequeños. Cuando tú quieres prestar un servicio de cierta calidad, en estos municipios no puedes, no tienen capacidad y si pudieran el coste por unidad producida sería mucho más caro. Desde AEAS pedimos tres cosas. Uno: que se diseñe una unidad de la gestión con un tamaño bastante grande con un mínimo de población y un mínimo de territorio. Segundo, que se establezca una política de precios única en el territorio, y tercero, que haya un regulador que permita seguir con indicadores cómo funcionan las empresas.
Félix Parra, Director General de FCC Aqualia (Septiembre de 2014)
P.- ¿Cuáles son las principales carencias que detecta en el ámbito legislativo y administrativo que regula los servicios del agua en España?
R.- En primer lugar, demasiada dispersión entre administraciones. Hay demasiadas administraciones, algunas obsoletas. Citar como ejemplo las comisiones de precios, que nacieron en la época de la Transición, cuando la inflación estaba al 20%, para poner un poco de freno a los fuertes incrementos de los servicios básicos, y que actualmente siguen existiendo para el agua. Es una situación absolutamente incomprensible.
Esta dispersión provoca una gran dificultad para comparar precios y tarifas. Cuando en España decimos que la tarifa del municipio “A” es mucho más cara que la del “B”, no estamos diciendo nada porque no sabemos lo que incluye el “A” y lo que incluye el “B” y qué parte, eventualmente, subvenciona cada ayuntamiento.
En este sentido, la existencia de un regulador con una normativa clara sobre cómo deberían estar implantadas las tarifas de agua, y qué deberían recoger para ser homogéneas, daría gran transparencia a la actividad y la población sabría exactamente por qué su tarifa es más cara que en el municipio de al lado. Los ciudadanos podrían saber qué servicio es eficiente y cuál no, y el debate se centraría en la eficiencia y no en el tipo de gestión.
La existencia de un regulador único también ayudaría a renovar las infraestructuras. El modelo concesional español, donde no somos propietarios de los activos, tiene un defecto, en el hecho de que es la administración pública quien cede los activos para gestionarlos, y la empresa privada los gestiona sin obligación de inversión más allá de lo pactado en el inicio del contrato. Por tanto, se podría estar veinticinco años sin invertir. ¿Cómo se hace la inversión, entonces? Pues en la práctica, se modifica el contrato cada vez que hay que invertir para que la inversión del concesionario tenga la correspondiente compensación. Ese regulador, como pasa en otros países, establecería criterios claros para mantener dentro de la tarifa una parte para renovar infraestructuras y garantizar que no se va “a trompicones” sino de manera constante.
Carlos Vázquez Cobos, Responsable del Comité de Agua del Foro PPP (Enero de 2015)
P. - ¿Cuál es su opinión sobre el marco regulador del sector del agua en España?
R. - La normativa principal es el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que como marco jurídico legal es bastante completo. Es verdad que recientemente han tenido que llevarse a cabo algunas reformas como consecuencia de la adecuación a la Directiva Marco del Agua. Asimismo, las experiencias del proceso de planificación podrían provocar algunas reformas puntuales.
Pero donde recientemente se ha suscitado que existe un mayor vacío es en la regulación del ciclo integral del agua de abastecimiento y saneamiento a poblaciones.
En este sentido, el Ministerio ha planteado un debate con proyectos de textos normativos que tratan de regular con carácter general este servicio público.
Este es un tema que desde el punto de vista estatal ha tenido escasa regulación por ser una competencia de las administraciones locales. El Estado se ha centrado en lo que es el otorgamiento de los derechos, las concesiones o el control de los vertidos, pero no ha entrado en la regulación del servicio. Han sido las comunidades autónomas quienes lo han regulado con distinto alcance y este hecho podría obligar al Estado a tomar una iniciativa y llevar a cabo una regulación de los principios básicos de este servicio público para darle carácter homogéneo a una normativa un tanto dispersa.
P. - ¿Este marco regulador incentiva la inversión o sería necesario arbitrar otro tipo de mecanismos que permitan atraer recursos para afrontar los retos que tiene pendiente el sector del agua?
R. - El marco regulador no es malo. Está basado en lo que es el tradicional modelo de concesión de servicio público y completado con la regulación de la concesión de obra pública. España atesora una enorme experiencia tanto desde el punto de vista de gestión de los entes locales como de opinión o de base jurisprudencial suficientemente garantista para que un inversor se considere protegido para llevar a cabo esas actividades.
Lo que ocurre es que ha habido cambios muy importantes en los últimos años que aconsejan darle una modificación final o una regulación integrada para hacer más seguro ese marco. ¿Dónde? En aspectos como la naturaleza de los ingresos que se perciben y cómo se tiene que calcular y actualizar, el establecimiento criterios sobre cuáles son los ámbitos territoriales de la gestión de ese servicio, la distribución competencial o la función de las administraciones… Son aspectos que han quedado un poco desdibujados con la normativa vigente y que convendría precisar y profundizar.
Por tanto, no es que no tengamos un marco normativo que es garante pero sí es verdad que si se solucionasen algunos de los puntos que quedan pendientes se haría más atractiva la posibilidad de buscar financiación para llevar a cabo estas inversiones.
Manuel Navarro, Responsable de la gestión de los Contratos del Ciclo Integral del Agua de Acciona Agua (Abril de 2015)
P: ¿Cubren las tarifas actuales los costes del servicio o sería necesario incrementarlas?
R.- La tarifa media del ciclo integral del agua en España es de 1,75 €/m3, por lo tanto no cubre los costes del servicio, entendido por ello los costes de operación y mantenimiento y los de reposición de las infraestructuras.
La falta de normativa y metodología para la revisión de las tarifas del agua impide eliminar la subjetividad en las valoraciones técnicas de los expedientes tarifarios y erradicar la discrecionalidad política en la aprobación de las mismas.
Por ello el sector del agua, a través de AEAS, está solicitando continuamente a la administración central española la constitución de un regulador a nivel nacional que ponga orden, entre otras cosas, en las metodologías tarifarias del sector del agua. Ello, además de promover entre las administraciones locales y autonómicas una mayor rigurosidad en la revisión de los expedientes tarifarios, obligaría a: definir y delimitar los conceptos de gastos repercutibles en las tarifas del agua; incluir conceptos de obligada repercusión a las tarifas como son las inversiones de reposición de infraestructuras: definir las bases de retribución a los operadores y de las retribuciones al capital, cuantificar y regular los usos de los cánones concesionales y proponer modelos objetivos de documentos (pliegos, contratos, etc.) en los procesos concesionales.
José Díaz Caneja, Director General de Acciona Agua (Septiembre de 2015)
P. - Usted es un experto en participación público-privada, no en vano ha sido Director del Foro PPP. La participación público-privada podría ser un mecanismo para afrontar esas necesidades. ¿Por qué no despega este tipo de colaboración en el sector del agua en España?
R.- Es una muy buena pregunta porque ha habido intentos por parte de muchísimos actores, entre los cuales yo mismo he estado involucrado, y además nuestro país ha tenido una presencia muy relevante en infraestructuras de transporte, hospitalarias, incluso infraestructura social asociada a ayuntamientos, llevadas a cabo con modelos de colaboración público-privada.
En el agua, dejando al lado el modelo de los servicios, sobre todo en lo que es depuración y salvo algunas excepciones, no hemos sido capaces de desarrollar el modelo. ¿Por qué? Yo creo que es un conjunto de situaciones. Primero, por las diversidades, la cantidad de entes competenciales que hay. En otros sectores hay muchos menos actores que tengan que tomar las decisiones. Por otro lado, en algunos intentos no se ha estructurado bien el reparto de riesgos. También posiblemente se haya considerado desde los decisores políticos que es un sector menos atractivo a la hora de impulsar esa participación público-privada porque da menos rédito electoral que, por ejemplo, una autopista o un hospital.
De todos modos, creo que lo fundamental es que no haya habido un regulador que haya podido alinear los intereses de las distintas administraciones que tienen que fomentar esa participación público-privada. Y es una pena porque países con mucho menos conocimiento sobre estos modelos han logrado desarrollar proyectos y programas muy relevantes y mientras que nosotros, salvo en contadas excepciones, no.
Fernando Morcillo, Presidente Ejecutivo de AEAS (Noviembre de 2015)
P. - ¿Cómo describiría la situación actual de la gestión de los servicios del agua en España?
R.- "No me consta que se hayan producido vacíos de gestión, y por tanto de prestación del servicio, con afección a la ciudadanía"
Gozamos de unos servicios que podríamos considerar como muy buenos. Aquellos operados por los líderes sectoriales podríamos calificarlos de excelentes, y todo ello a pesar de nuestras singularidades geográficas y climáticas. Somos un ejemplo mundial. Pero no podemos olvidar que tenemos un déficit en depuración (bien conocido por los expedientes por incumplimiento de la Directiva 271/91 que nos han abierto en Europa) y la gestión de nuestro alcantarillado no está todo lo tecnificada que nos gustaría.
Nuestras entidades y empresas, públicas o privadas son referentes a nivel mundial y tienen un prestigio y unas capacidades que están permitiendo su internacionalización y la creación de puestos de trabajo cualificados, así como la aportación de valor añadido a nuestro PIB.
Ya hemos reiterado desde AEAS que los tres problemas sectoriales más acuciantes se resumen en:
- Déficit de inversión en nuevas infraestructuras y en la renovación del extenso patrimonio existente
- Recuperación de los costes de los servicios para asegurar la sostenibilidad a largo plazo
- Progresar en el establecimiento de cauces para mejorar la responsabilización y participación ciudadana, a lo que estamos seguros que podría ayudar el establecimiento de un “regulador” general, especializado e independiente de los intereses puramente políticos partidistas, que armonizara las actividades que componen la gestión y ordenara y optimizara las acciones de transparencia del actual. ya excelente, desempeño.
José Carbonell, presidente de la Asociación Española de Empresas Gestoras de los Servicios de Agua Urbana (AGA), (Noviembre de 2015)
P. - ¿Cómo describiría la situación actual de la gestión de los servicios del agua en España?
R.- Los operadores de los servicios de agua urbana que tenemos en España prestan un servicio de muy buen nivel. De hecho, las encuestas del sector revelan que el consumidor opina que funcionan bien, y no es de extrañar. Las empresas españolas del sector están a la cabeza de Europa en tecnificación y son líderes mundiales.
Sin embargo, hay una serie de retos a los que el sector se enfrenta. Uno de ellos es la patente falta de inversión en infraestructuras como consecuencia de la coyuntura económica y de las diferentes responsabilidades competenciales. Si esta falta de inversión se prolonga demasiado, podrían comenzar a deteriorarse seriamente las instalaciones de los servicios que disponemos, que son un patrimonio muy importante que tenemos el deber de preservar para nosotros y para las generaciones futuras.
Otro reto a abordar es que, tal y como exige la Directiva Marco del Agua, debemos avanzar en la recuperación de costes para que el servicio sea sostenible. En el precio del agua tienen que estar incluidos todos los costes y todas las necesidades, y actualmente no es así. En este punto, conviene indicar que además los operadores siempre hemos defendido que en el precio del agua sólo deberían repercutirse los recursos destinados al ciclo del agua y no otros, es decir, no dedicar los recursos previstos para la mejora de los servicios de agua a otros fines. En este aspecto también coincide ahora la resolución aprobada.
Y por último, me gustaría destacar que hace tiempo que desde el sector reclamamos la creación de un organismo regulador y una clarificación, ordenación y homogeneización de criterios que permitan lograr una mayor transparencia y basados en la mejora de eficiencia, cosa que redundará en la mejora de los niveles de calidad de los servicios en beneficio de los ciudadanos. También este punto ha sido ahora reconocido en la resolución aprobada por el Parlamento Europeo que insta a los Estados miembros a su creación allí donde no lo haya.
Luis Babiano, gerente de la Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento (AEOPAS), (Noviembre de 2015)
P. - ¿Cree en la convivencia de diferentes modelos de gestión?
R. - En España no se privatiza el agua para buscar la eficiencia, sino porque es un negocio seguro en el que no hay competencia y donde, además, el alcalde va a obtener un préstamo que él va a poder utilizar para “enjuagar las cuentas municipales”. El dinero que se destina al agua (y que va a consistir en dejarle a una empresa privada más de 25 años de concesión), se oculta tras ese préstamo a un solo alcalde que va a tener unas elecciones muy vanas, que va a poder pagar determinadas nóminas política y que va a poder hacer unas cuantas rotondas más dentro de su pueblo: eso es lo que estamos debatiendo; eso y entregar, a dos grandes multinacionales, el control de un recurso tan vital para la vida como es el agua.
Esta entrega además provoca dos situaciones económicamente muy insostenibles; el sistema no estimula el empresariado local o regional ya que se compra así mismo la mayoría de los servicios y, elimina además, las ventajas de la competitividad que ofrece el mercado con lo que acabas pagando infraestructuras y/o servicios a un precio más caro que el marcado por el mercado. Todo este proceso se ha realizado sin un regulador y con escasa información.
Estamos pues desarrollando una política tarifaria y recaudadora viable económicamente y consustancial a la responsabilidad social corporativa en gestión de servicio público de una sociedad 100% pública
Para nosotros es urgente crear un regulador y eliminar el denominado canon concesional. El canon es el elemento fundamental que, entre otras cosas, ha facilitado que los Ayuntamientos recurran a la privatización e impedido el cumplimiento de los planes de depuración para los que se ha estado recaudando con cada recibo del agua sin que se haya reinvertido en infraestructuras.
Pedro Rodríguez, presidente de ASA-Andalucía (Noviembre de 2015)
P. - ¿Cómo describiría la situación actual de la gestión de los servicios del agua en España?
R.- Si bien nuestras empresas constituyen un referente mundial por su innovación, capacitación y compromiso con la sostenibilidad y la gestión eficiente de los recursos hídricos, existen áreas susceptibles de mejora con trabajo aún por hacer, por ejemplo en materia de depuración, infraestructuras de saneamiento o alcantarillado.
En resumen, podría decirse que las principales carencias sectoriales giran en torno al deterioro de las infraestructuras hídricas y el déficit de inversión para paliar esta situación; la recuperación de los costes de los servicios para garantizar la sostenibilidad a largo plazo; y el establecimiento de un regulador general, especializado, independiente, transparente y despolitizado que promueva la responsabilización y sea capaz de adoptar las medidas necesarias para el desarrollo y mejora de las instalaciones de aguas residuales y abastecimiento, así como del resto de servicios del ciclo integral del agua. Otro objetivo transversal y permanente debe ser el fomento de la innovación, eficiencia, tecnificación y la calidad de los servicios, previstos en la estrategia de las empresas que componen ASA-Andalucía, catalogada como Agrupación Empresarial Innovadora (AEI).
