La gestión del agua: compromiso público y privado

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Sobre el blog

Axel Dourojeanni
Consultor Senior en Recursos Hídricos e Innovación en la Fundación Chile.
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  • Río Mapocho a su paso por Santiago de Chile (wikipedia)

Extracto del Documento “La Gestión del Agua en los Límites de Disponibilidad” del mismo autor a ser publicado por la Fundación Chile para la semana del Water Week

Para todos los países por igual, en las leyes del agua se establece que el agua es un bien público. Sin embargo, para algunos países el Estado sólo puede entregar concesiones de uso por plazos fijos y para usos determinados, mientras otros países como Chile tienen un código de aguas que considera que se pueden entregar derechos de agua a perpetuidad sin pago alguno y que los derechos se pueden comprar y vender libremente por que de esa forma se asigna mejor el uso del recurso. Unos permiten la participación privada en las concesiones de servicios de agua potable y saneamiento, mientras otros lo prohíben expresamente en la constitución. En América Latina, Chile es el país emblemático que defiende la postura de los derechos privados del agua, en contraposición con todos los demás países de la región. Pero a pesar del modelo adoptado existen éxitos y fracasos en ambas situaciones, entonces ¿Qué lo determina?.

En países que más han abogado por respetar el agua como bien público, que no permiten mercados de agua, que declaran que el agua es un derecho humano y que se establece que jamás se debe entregar los servicios de agua potable y saneamiento para la población en manos privadas existen muchas veces los mismos problemas que en países como Chile que han optado por un modelo diferente en el cual no hay prioridad de uso por el agua, hay derechos entregados a perpetuidad sin pago alguno, y hay mercados de agua. En ambos casos se identifican abusos de los más fuertes sobre los más débiles, se comparten las mismas causas y situaciones de sobre-explotación de agua subterránea, existen los mismos problemas de contaminación de agua, pérdida de humedales, la misma pérdida de caudales ambientales y los mismos problemas de ocupación desordenada del territorio de las cuencas (pérdida de zonas de recarga, ocupación de zonas de riesgo y otros).

Inclusive a veces se ven más conflictos en países que defienden legalmente el agua como un derecho de todos. ¿Qué está pasando? ¿Qué le falta a estos países? Es de suponer que un país como Chile que no prioriza el uso del agua para la población, que permite que el más fuerte económicamente compre el agua de los menos rentables, que el agua esté en manos de sectores privados en vez de en manos de empresas del Estado, debería tener muchísimos más problemas que un país que se opone a eso totalmente. Sin embargo, los problemas con relación al acceso equitativo al agua, la protección de la calidad del agua, el control de la sobre explotación de acuíferos y otros problemas ocurren en ambos casos en temas similares y a veces en peor forma en países defensores del bien público , ¿Por qué?

Lo más evidente es que por más que se declaren los derechos humanos al agua, la priorización de usos humanos de éste recurso, la prohibición de contaminarla, la protección de las cuencas, la equidad en el acceso y la necesidad de participación plena en las decisiones simplemente no pasan de ser solamente declaraciones de buena intención, sino se asignan los elementos para lograrlo. Muchas veces son decisiones del mismo gobierno que atentan por ejemplo contra la equidad en la distribución del agua si un funcionario favorece a ciertos usuarios por sobre otros por diferentes motivos.

Las autoridades del agua simplemente no pueden cumplir lo que dictan las leyes por que no tienen o no reciben los recursos financieros que demanda su aplicación. El Estado “protector” incentiva a que los usuarios del agua responsabilicen al Estado de todos los problemas que tienen en la gestión del agua y demanden todo en forma gratuita y esto no funciona. Por experiencia directa es casi imposible para las autoridades públicas del agua aumentar las tarifas por el agua para cubrir costos de mantenimiento, cobrar para recuperar las inversiones en obras hidráulicas o para simplemente mantener operativo el sistema sin generar marchas de protesta. Ello es también ocasionado cuando el dinero recaudado por el Estado “se pierde” al ingresar a las arcas fiscales lo que desincentiva el pago de los usuarios del agua.

En general cuando el Estado asume demasiadas responsabilidades y roles de gestión del agua en lugar de compartir la responsabilidad con los usuarios privados no llega a cumplir sus metas. 

En general cuando el Estado asume demasiadas responsabilidades y roles de gestión del agua en lugar de compartir la responsabilidad con los usuarios privados no llega a cumplir sus metas. En situaciones donde el Estado es el responsable único de la gestión también aparecen muchos “resquicios” que se usan por parte de algunos usuarios con influencias políticas que atentan contra la equidad en el acceso al agua y para el no pago del agua. El responsable de la gestión del agua se enfrenta a una serie de presiones, desde el mismo presidente de la república y miembros de gobierno y de sectores privados así como de presiones de la población (manifestaciones de todo calibre) para que se pronuncie a favor de uno u otro actor. Los casos de movimientos poblacionales contra trasvases entre cuencas generan más de una controversia entre regiones.

En los sistemas privatizados, con entrega de mayores responsabilidades de gestión al sector privado, entrega de derechos privados sobre el agua y establecimiento de mercados de agua, como en Chile, existen ventajas evidentes por que en general se administran bien en la distribución de aguas superficiales pero también hay problemas similares a los que se encuentran bajo un régimen de concesiones de agua: acaparamiento de aguas, poco cumplimiento de acuerdos en casos de sequía, contaminación de agua, sobre explotación aguas subterráneas, agotamiento de caudales ambientales, sobre entrega de derechos de agua (que no es un problema legal si no de la autoridad de aguas) e inequidad en el acceso al agua. Ello revela que el sistema de gestión de agua. bajo ambos sistemas, no está respondiendo a los desafíos.

En Chile en general se apuesta a que la mejor gestión debe ser efectuada directamente por los dueños de derechos de agua a nivel del sistema que comparten mediante la conformación de unidades de Organizaciones de Usuarios y Eficiencia Hídrica . El hecho que exista un activo mercado de agua tiene sin embargo ciertos efectos diferentes que cuando no los hay. Éste mercado permite que las inversiones con más rentabilidad compren derechos de agua a los usuarios que poseen derechos para utilizados en producción de menor rentabilidad, es decir, que un nuevo emprendimiento no se basa en una asignación directa de agua de parte del Estado a costa de dejar otros sin agua sino que deben y pueden comprar los derechos si quieren seguir con su proyecto. Esto permite que los menos favorecidos reciban cierta compensación por el agua que se transfiere a otros usos, pero lamentablemente esto no garantiza que en la venta se afecte a terceros. Para ejemplificar esto considérese el cambio de destino del uso de agua de una cuenca puede generar cambios en la recarga del acuífero dependiendo de si el nuevo usuario “exporta el agua” a otra cuenca o la consume en mayor cantidad, en ambos casos existen repercusiones a terceros.

En materia de aguas subterráneas el problema, sea bajo régimen privado o público, surge por competencia entre los que pueden sacar más agua que los demás. Por ejemplo, si están ubicados en lugares privilegiados aguas arriba o simplemente si pueden excavar pozos más profundos que el resto afectan a los que no pueden hacerlo. En este caso se deja fuera de competencia a usuarios de menor rentabilidad o de menor poder político, lo que es causa de inequidad. Esto es común en ambas situaciones es decir con el agua en manos privadas como en Chile (caso de Copiapó) o en manos del Estado como en el Perú (caso de Ica en Perú).

Lo problemas mayores del sistema privado se originan si el Estado en su fase inicial entrega más derechos de agua que el agua disponible en los ríos y acuíferos o entrega derechos de agua a ciertos usuarios que luego especulan con el recurso y acumulan muchos recursos impidiendo su uso por otros. Por ejemplo con fines de generación de energía en Chile para reducir la especulación se ha creado la patente por no uso del agua. La sobre entrega de derechos de agua es más un problema de desconocimiento de balances hídricos y de presiones políticas que de una ley de aguas y ocurre tanto bajo un régimen privado y público de gestión del agua.

Muchos usuarios del agua han sido simplemente despojados de sus derechos sea por simple disposición del gobierno de turno o por la prepotencia del usuarios más fuertes

Una sobre entrega de derechos de agua crea derechos de papel que además “devalúan” los ya entregados ; como resultado estos derechos tienen en Chile seguridad jurídica pero no hídrica. Lo miso ocurre bajo otros sistemas si hay sobre entrega de derechos de cualquier tipo. Sólo se deberían entregar derechos “permanentes” sobre el agua disponible promedio y derechos “eventuales” sobre posibles excedentes. Otro efecto de este sistema es que anula la posibilidad de mantener caudales ambientales al sobre entregar derechos y además no fiscalizar si se usan de acuerdo a los entregado..Bajo régimen privado como en Chile es el estado el que debe comprar los derechos que entregó en demasía si por ejemplo desea corregir la sobre entrega de derechos (por ejemplo para volver a tener un caudal ambiental en un río). En el caso de concesiones de agua por el estado podría, en teoría, confiscar derechos entregados sin pago alguno pero en general no puede hacerlo sin tener consecuencias políticas graves..pero si puede entregar más derechos de agua que agua disponible en un acuífero y ocasionar su devaluación.

Lo que es interesante de destacar en todo caso es que en los países donde no hay seguridad jurídica sobre el agua ni “propiedad” sobre el agua ni mercados, lo que ha ocurrido y ocurre con frecuencia es que muchos usuarios del agua, incluyendo comunidades campesinas e indígenas, han sido simplemente despojados de sus derechos sea por simple disposición del gobierno de turno o por la prepotencia del usuarios más fuertes. Por otro lado, cuando el Estado asume demasiados roles como Autoridad Única del Agua, simplemente no llega a tener la capacidad para cumplir con todo lo que promete y debe hacer.

En países donde el Estado es el único que decide el destino del agua, los usuarios no reciben siquiera una compensación económica por el agua que se les despoja ni pueden reclamar ante los tribunales

En países donde el Estado es el único que decide el destino del agua, al no haber tampoco mercado ni derechos adquiridos de alguna clase, ni seguridad jurídica ni organización de usuarios fuertes capaces de defender sus intereses, estos no reciben ni siquiera una compensación económica por el agua que se les despoja ni pueden reclamar ante los tribunales (cuando el agua para riego es destinada a la población). No tienen seguridad jurídica sobre sus concesiones y además se quedan sin agua. Esto es lo que hace necesario revisar los sistemas de gestión del agua bajo ambos sistemas de tal forma de establecer sistemas de gestión con participación efectiva y conocimiento.

En ambos casos es evidente que ni el Estado ni los usuarios se auto regulan para favorecer la equidad, conservar caudales ambientales, evitar la contaminación, controlar la sobre explotación de aguas subterráneas, ni consideran respetar las necesidades prioritarias de agua de buena calidad y cantidad suficiente para las poblaciones (1) . Al igual que en el caso anterior, pero en forma “legal” comprando agua, las inversiones más rentables disponen de más agua que las menos rentable. Por lo tanto las empresas deben ser igualmente controladas por el Estado y por los propios usuarios para que no aumenten las tarifas por el agua más de la cuenta, para que no contaminen, y para que no sobre exploten los recursos.

La existencia de un sistema de gestión mixto público-privado y con participación de la sociedad civil es necesario para regular el sistema de gestión de agua en bien de la equidad en el acceso al agua

Se evidencia de los argumentos recientemente presentados que la existencia de un sistema de gestión mixto público-privado y con participación de la sociedad civil es necesario para regular el sistema de gestión de agua en bien de la equidad en el acceso al agua, el control de la contaminación, el control de la sobre explotación de agua subterránea, la conservación de las fuentes de captación de agua en las cuencas y los caudales ambientales entre otros. Ni el Estado por si sólo ni el sector privado por si sólo son garantía de una buena gestión del agua. Sin la participación de la sociedad civil se pierden aportes sustanciales para la toma de decisiones acertadas. Por lo demás en ambos casos es fundamental que exista la mejor información técnica disponible que fija los límites que impone la naturaleza y la tecnología para una adecuada gestión del agua.

La diferencia parece ser que en el caso de entrega de concesiones es el mismo Estado el que debe hacerse responsable de ejecutar las acciones y auto-regularse para no cometer inequidades y en el otro su rol es regular a sistemas y empresas privadas y asumir tan solo las responsabilidades de apoyar a los usuarios de menores recursos o subsidiar obras de interés común, es decir reservarse para corregir deficiencias y apoyar sólo a los que lo requieren para poder desarrollarse dentro de un sistema competitivo y para cubrir necesidades básicas. En ambos casos los sistemas de gestión del agua deben ser de excelencia… y a ello deben apuntar todas las iniciativas de los estados.

(1) En Chile, por motivo de la sequía que afecta ciertas cuencas, el diario “ El Mercurio” del 22 de Diciembre del 2011 señala en un artículo que “los agricultores de Quillota, valle del Aconcagua, reclaman que debe intervenirse en forma urgente el rio Aconcagua” ya que un acuerdo de autorregulación ente privados frente a la sequía no funcionó. Indica que los regantes aguas arriba se habían comprometido a dejar pasar el 80% del caudal pero que arbitrariamente solo entregaron el 50%... Por lo tanto “…el imperio de la solidaridad y la autorregulación no funciona” y concluyen que “queda en evidencia que es imposible llegar a entendimientos y que los acuerdos sean cumplidos entre las secciones de nuestros ríos..” (En Chile las aguas de las cuencas se administran por secciones de río y no por cuencas!!)  

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