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Los servicios de agua urbanos, la necesidad de un regulador

  • servicios agua urbanos, necesidad regulador
Minsait
Global Omnium

La experiencia internacional muestra los beneficios de un regulador en el sector.

La CNMC ha publicado el Estudio sobre los servicios de abastecimiento y saneamiento de agua urbana en el que se hace un análisis del mercado de los sistemas de agua urbana en España y documenta las tendencias internacionales de estos mercados. El informe identifica los principales problemas del mercado español y realiza recomendaciones para afrontar los problemas descritos.

El agua como recurso es un bien público cuyo acceso debe garantizarse. Esta idea subyace en la legislación de la mayor parte de los países. Así, en España el agua es considerada como un bien de dominio público.

El agua carece de precio, dado que es inalienable por ser parte del dominio público. El importe pagado por los consumidores finales del agua urbana es la contraprestación por los servicios que permiten disponer de agua apta para el consumo y su posterior depuración y devolución al medio natural en sin causar ningún daño. Estos servicios tienen una singular trascendencia sobre el bienestar de los ciudadanos, máxime cuando el agua es un recurso escaso en España.

Una de las características de los precios de los servicios de agua urbana en España es que son muy inferiores a los de países con abundancia hídrica, como Suiza, Alemania o Dinamarca, el precio unitario de estos servicios es 3,5 veces mayor en Dinamarca que en España. Esto nos indica que los precios en España no reflejan el verdadero coste de los servicios.

Los servicios de abastecimiento y saneamiento tienen importantes externalidades tanto positivas como negativas, muy relacionadas con la salud pública, el medio ambiente, la protección social y la actividad económica. Este mercado presenta además importantes asimetrías informativas y es considerado un monopolio natural. A pesar de esto, en el ámbito internacional se han realizado intentos de introducir competencia en el mercado con discretos resultados.

La intervención del sector público en la regulación y la prestación de los servicios de abastecimiento y saneamiento de agua urbana está plenamente justificada por los motivos expuestos. Esta intervención debe ser más profunda en el futuro, el hecho de que se trate de actividades que, en general, no admiten competencia en el mercado no implica que la administración no tenga capacidad para establecer mecanismos para incentivar una prestación más eficiente de estos servicios.

La realidad de los sistemas de agua urbana es que son de ámbito local. Actualmente, se estima que en nuestro país existen en torno a 2.500 sistemas de agua urbana. Se trata, por tanto, de un mercado muy atomizado.

Es muy complejo determinar la escala óptima de los servicios de agua urbana, pues varía en función de sus características (orografía, calidad de las fuentes de agua, desarrollo urbano, etc.). En todo caso, dados los elevados costes fijos de la actividad, es evidente que es un sector con fuertes economías de escala. La consecución de la escala óptima es una condición indispensable para la prestación eficiente del servicio. La mayor parte de los sistemas de abastecimiento y saneamiento en España tienen una escala menor que la óptima, esto dificulta una gestión eficiente.

Para diseñar un marco regulatorio eficiente, es imprescindible que el sector público cuente con información suficiente y de calidad. Sólo de este modo es posible realizar una identificación y diagnóstico de los problemas del sector analizado. Ninguna administración con competencias sobre el ciclo del agua urbana recopila, analiza y publica información sobre el sector de manera periódica.

Las asimetrías informativas se traducen en un mal diseño y ejecución de las licitaciones y la posterior supervisión de las concesiones, lo que impide el aprovechamiento de las ventajas derivadas de la competencia. En particular, se identifican asimetrías informativas entre las administraciones competentes y los operadores, entre los propios operadores y entre los operadores y los consumidores.

Desde el punto de vista de competencia, existe competencia por el mercado cuando se presta de forma indirecta. Se licita la posibilidad de desarrollar la actividad durante un periodo de tiempo determinado. De este modo, se produce una competencia, cuando las empresas pujan por adquirir el derecho a realizar la actividad, y una amenaza de competencia porque la empresa ganadora sabe que su derecho es temporal. La competencia por el mercado no se produce cuando el titular del servicio lo presta directamente.

La experiencia internacional para la mejora en la competencia en estos mercados se basa en la introducción de métodos de competencia comparativa o referencial (benchmarking y yardstick competition), estos métodos se pueden aplicar a todos los servicios independientemente de su forma de gestión.

El benchmarking es una herramienta consistente en la comparación del desempeño de distintos operadores con el objetivo de identificar a los mejores y deducir buenas prácticas. Para ello, se recopila información de los operadores de mercado y se elaboran rankings en función de distintos parámetros, destacando la eficiencia en la prestación del servicio.

Yardstick competition es una forma de regulación de precios en la que se compara a distintos operadores. El objetivo es fijar los precios máximos tomando como base los costes del operador más eficiente del mercado, incentivado así la eficiencia productiva y dinámica.

Es preciso estudiar la posibilidad de introducir estas herramientas de competencia empleadas con éxito en otros países, esto permitiría la comparación del desempeño de los operadores independientemente de su naturaleza jurídica. Esta comparación alcanza su máxima efectividad cuando la participación es obligatoria y los resultados se publican de forma no anónima.

En el ámbito internacional los cambios que se han producido en los servicios urbanos de agua, unidos a su importancia económica, social y medioambiental, han propiciado la creación de organismos reguladores y/o supervisores con competencias específicas sobre el ciclo urbano del agua. La mayoría de los reguladores tienen competencias sobre precios y tarifas aplicando criterios de promoción de la competencia o de prestación eficiente del servicio.

La existencia de un regulador supone mejorar la eficiencia en la prestación de estos servicios a la vez que promueve la contención de los costes, en España no existe un regulador algo que la experiencia internacional ha demostrado muy beneficioso porque contribuye a corregir los fallos de mercado del sector. En concreto:

  • Reducen o resuelven problemas de información asimétrica, tanto entre operadores y reguladores como entre operadores y consumidores, porque son instrumentos que se basan en una mayor información y transparencia del sector.
  • Generan incentivos a la eficiencia dinámica, dado que premian a los operadores más eficientes.
  • Empoderan al consumidor, que puede reclamar responsabilidades al operador y a la administración responsable de la prestación del servicio. Asimismo, facilitan la rendición de cuentas de la administración, responsable última del servicio, frente a los consumidores.

El siguiente listado resume los principales problemas identificados en el mercado español y las recomendaciones de la CNMC. Un regulador es la forma más extendida y contrastada de aplicar mejoras sobre el sector de los servicios de agua urbanos.

Problemas identificados

  • Escala de prestación del servicio.
  • Escasez y asimetría de la información.
  • No recuperación de costes.
  • Diseño inadecuado o ineficiente de las tarifas.
  • Ausencia de instrumentos de competencia comparativa.

Recomendaciones

  • Restructurar la organización de los servicios cuando sea preciso alcanzar una escala óptima en su prestación.
  • Recopilar y publicar información de forma sistemática.
  • Elaborar una metodología común de referencia para un diseño eficiente y procompetitivo de las tarifas.
  • Usar herramientas de competencia referencial para generar mayor presión competitiva.