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"Hay que marcar unos principios básicos sobre los que debe construirse el mecanismo tarifario"

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  • "Hay que marcar principios básicos que debe construirse mecanismo tarifario"
    Fernando Morcillo, presidente de AEAS (Fotos: Pablo González-Cebrián)

Sobre la Entidad

AEAS
Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento.
Almar Water Solutions
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Dentro de nuestro ciclo de entrevistas sobre el precio del agua en España, analizamos con Fernando Morcillo, presidente de AEAS, la situación actual y los retos futuros con el fin de hallar la fórmula de una gestión eficiente y justa del agua a través de un equilibrio económico-financiero de los servicios del agua y su integración. 

Pregunta: En primer lugar, nos gustaría conocer su trayectoria profesional hasta el puesto que ocupa en la actualidad.

Respuesta: Soy Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos y me diplomé en Ingeniería Ambiental (EOI, Ministerio de Industria) y en Cursos Posgrado de Economía Empresarial (CEPADE). En el agua he trabajado más de 35 años en Ingeniería, Construcción y en la Explotación de sistemas industriales y urbanos, especialmente en saneamiento, habiendo tenido posteriormente responsabilidades ejecutivas en España y Latino América, en empresas públicas, privadas y mixtas.

Desde 2014 soy el Presidente de AEAS, la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento, líder en el ámbito de los servicios urbanos y que mantiene, desde su fundación, un enfoque integrador, inclusivo y unos objetivos técnicos y cooperativos.

P.- ¿Cómo definiría la política de precios del agua en España?

R.- Al depender de tantas instituciones diferentes, principalmente ayuntamientos (en España hay 8.124), diputaciones y comunidades autónomas, se puede decir que es muy heterogénea, compleja, muy confusa y difícil de entender por el ciudadano, pero también para los responsables políticos.

Salvo ejemplos concretos e interesantes, no se basa en unos principios ilustradores claros, ni existe un marco procedimental que oriente una clara estrategia española, y ni siquiera autonómica.

A pesar de ello, cuando ha existido presupuesto público liderado por el Ministerio de Obras Públicas, de Medio Ambiente o ayudas europeas, el precio ha funcionado para mantener los sistemas urbanos, aunque no puede considerarse que se hayan cumplido requisitos de solidaridad interterritorial, ni equilibrio económico, ni de equidad.

Sin embargo, la experiencia ha demostrado que la tarifa binómica, con una parte fija (disponibilidad del servicio) y una variable (consumo), con precio progresivo respecto a la cantidad y contaminación (bloques de consumo y factor de contaminación) ha resultado un buen esquema y es ampliamente utilizada.

P.- ¿Qué le parece el marco competencial?

R.- Tiene demasiados niveles y escalones y falta coordinación entre ellos. Legalmente los ayuntamientos son los competentes pero en muchos casos sus carencias administrativas y económicas y las condiciones de nuestro servicio (claro ejemplo de economías de escala y alcance), obligan a convenir y transferir dicha responsabilidad a otras administraciones (mancomunidades, consorcios, diputaciones o comunidades autónomas).

En el siglo XXI resulta raro entender que dichas competencias estén asignadas a administraciones que no pueden cumplirlas pero, como de la necesidad se hace virtud y los españoles somos creativos y prácticos, hay muchos ejemplos en donde la responsabilidad la asume una administración de rango superior, particularmente cuando aumenta la complejidad tecnológica (caso de la depuración de residuales), si bien ello se hace por acuerdo o convenio voluntario o pactado en una ley autonómica (caso de las agencias o entidades autonómicas de depuración).

Pero, a pesar del éxito demostrado de los modelos integrados temática y geográficamente, hay opiniones políticas que defienden la “remunicipalización” sin que se justifique su potencial eficiencia.

Siempre me resulta muy complicado explicar nuestro modelo, que hasta la actualidad se puede considerar de éxito, a cualquier colega extranjero, o a cualquier experto de otros sectores. En resumen, es un marco heterogéneo, confuso y no bien coordinado.

Habida cuenta de los retos sectoriales, parece evidente que hay que transformarlo.

La política de precios en España es muy heterogénea, compleja, muy confusa y difícil de entender por el ciudadano y los responsables políticos

P.- ¿Debería haber una legislación nacional que los regule?

R.- Sin duda veo muy necesaria una normativa que armonice al menos las estructuras de costes y las tarifarias que los sustenten, aunque sea parcialmente, así como las condiciones de prestación del servicio, los indicadores de gestión y la transparencia hacia el ciudadano. Y la creo imprescindible para progresar en la eficiencia, la sostenibilidad y la comprensión e involucración ciudadana. Se trataría de un marco armónico y comprensible en donde las diferentes administraciones competentes puedan mantener sus capacidades y responsabilidades, si así lo consideran más útil para la sociedad, y que también ayudaría a la optimización y eficiencia en la prestación de los servicios. Desde mi punto de vista sería bienvenida una Ley del Ciclo de Agua Urbana basada en los objetivos antes mencionados, o un acuerdo para implantar un cuerpo regulador (u observatorio con similares objetivos) basado en criterios técnicos, independiente y con enfoque a la transparencia.

P.- ¿Qué aspectos se incluyen en la factura del agua?

R.- La pregunta me lleva a la reflexión de que tenemos que distinguir entre costes y tarifas. Los costes serán los necesarios para poder prestar los servicios y, casi como en cualquier otro sector, hay que contar con la inversión (amortización), los costes operativos (operación y mantenimiento), los comerciales y los financieros. Su adecuada gestión es fundamental. El modelo español es muy competitivo en costes, es decir los gestiona muy eficientemente en gran parte por la competencia de mercado entre privados, la competencia virtual que se produce entre lo público y lo privado, y por el grado de excelencia tecnológica y organizativa de nuestras empresas líderes, que tienen muchísimo prestigio internacional.

Las tarifas son los mecanismos para asignar la adecuada contribución de los usuarios a recuperar dichos costes. Por ejemplo, en España los costes del agua doméstica o para usos industriales son muy parecidos, incluso es más barato suministrar agua a la industria por razón de economía de escala y sin embargo, en general, el agua doméstica tiene menor precio de tarifa (1,84 frente a los 2,48 euros/m3 que es el precio medio para uso no doméstico, en 2018). La razón es evidente: la tarifa es superior cuando el uso de agua tiene una componente de bien económico frente a un uso doméstico, imprescindible y vital. Es una decisión de política social y no se explica adecuadamente.

La tarifa del agua debe incluir los servicios de aducción o captación (agua en alta y potabilización), la distribución urbana incluyendo las acometidas y los contadores, el alcantarillado, el drenaje urbano y la depuración de las aguas residuales. No debería incluir otras partidas, cuotas o cánones que no sean finalistas para los servicios de aguas.

P.- ¿Debe recuperarse la totalidad de los costes asociados a los servicios?

R.- Claro. Si no se recuperan los costes, el servicio no se puede prestar con garantía. Y si se olvidan los de inversión necesarios para cumplir nuevos objetivos o renovar el parque de infraestructuras y sistemas existentes, como nos está pasando ahora, esto repercutirá en las siguientes generaciones que tendrán peores servicios o deberán de asumir los déficit generados por nosotros. Es decir, una herencia de deudas o deterioro.

Suelo repetir que la “recuperación de costes” es un concepto técnico, de técnica contable diría. Quien no recupera los costes en los que ha incurrido para generar un producto o servicio, se arruina y hace inviable su actividad. ¿Queremos hacer insostenibles los servicios del agua urbana?

Otra cosa es la “contribución adecuada” ─que es el término que emplea la Directiva Marco del Agua del año 2000─ de los diferentes usos para cubrir esos costes. La decisión de cómo se contribuye, no del cuánto, es política y los técnicos estamos para asesorar y calcular.

En Europa se suele explicar que dichos costes se pueden sufragar por las 3 T’s. Es decir por las TARIFAS, por los IMPUESTOS (“T” del inglés Tax) o por las TRANSFERENCIAS de otros países o instituciones. Éstas últimas, que eran los Fondos Europeos, ya no se aplican en España por nuestro nivel de desarrollo frente a las nuevas incorporaciones de los países del Este a la Unión Europea y, durante los últimos 12 años, los impuestos generales se destinan poco al agua como se deduce de las partidas presupuestarias del Estado y las CC.AA. dedicadas a ella. Además, las tarifas no han incorporado nada respecto a la inversión necesaria (que antes hacía el Estado). No recuperamos costes.

Es urgente asumir que hay que hacer mayor esfuerzo inversor en los servicios del agua.

Como representante de los operadores, quiero poner el acento en la parte más invisible como es la renovación del actual parque de infraestructuras, que empiezan a estar envejecidas u obsoletas.

La experiencia ha demostrado que la tarifa binómica ha resultado un buen esquema y es ampliamente utilizada

P.- ¿Cuál cree que es la estructura tarifaria más eficiente?

R.- Creo que hay que marcar unos principios básicos sobre los que debe construirse el mecanismo tarifario. La Ley reguladora del Abastecimiento y Saneamiento de la Comunidad de Madrid hablaba ya, en el año 84, de “unidad, igualdad, progresividad y suficiencia” de la tarifa para el territorio autonómico. Es un buen ejemplo que podría ser actualizado y matizado para otros lugares o territorios.

Las tarifas binómicas y progresivas (respecto del consumo y la contaminación vertida), aplicadas al abastecimiento y al saneamiento (y a sus divisiones operacionales) con un término fijo que no invalide la progresividad del precio y aplicadas al número real de habitantes de un hogar, son para mí las ideales a pesar de las dificultades operativas de la facturación por usuario individual. Hay buenos ejemplos.

Dada nuestra organización territorial autonómica y municipal, pero también la gestión por Demarcaciones Hidrográficas tan diferentes en climatología y recursos, no creo que sea factible ni una tarifa única para el territorio español, ni las tarifas planas que no discriminan el precio en razón a la imprescindible progresividad, que es pedagógica para alcanzar un uso racional y el principio de “quien contamina paga”.

P.- ¿Qué opinión le merecen los cánones autonómicos de depuración? ¿Cree que cumplen el objetivo finalista con el que se plantearon?

R.- Tengo una magnifica opinión de los cánones originarios que se utilizaron antes del año 2000. Permitieron el desarrollo de la depuración en España con criterios de unidad geográfica, solidaridad territorial y finalidad para la depuración. Además, fueron disuasorios para los vertidos muy contaminantes, y suficientes para hacer las inversiones iniciales (es verdad que tuvimos mucha ayuda de transferencias europeas) y asegurar la explotación de las instalaciones.

Por el contrario, tengo muy mala opinión de figuras impositivas que han llamado erróneamente “canon” que no son finalistas, que no están bien calculados y que no cubren costes de programas concretos; en definitiva, que no se han demostrado instrumentos válidos y porque, además, su insuficiencia les hace inútiles para el fin perseguido, mientras que transmiten a la ciudadanía la sensación de que ya están pagando el servicio completo, cuando no es así. Me refiero por ejemplo a los formulados en Andalucía, Extremadura, Galicia o Castilla-La Mancha (tasa en este caso). No han hecho más que confundir lo excelente con lo inadecuado. Parece que en algunos casos se van ajustando o eliminando.

Pero la falta de coraje político, y responsable visión de futuro, está haciendo que algunos cánones clásicos no estén atendiendo al completo las necesidades de renovación de las instalaciones existentes. Porque entiendo que así está ocurriendo en algunas autonomías y prefiero decirlo cuando todavía hay tiempo de variar el rumbo.

No estamos cubriendo los costes en general, tampoco en materia de depuración, y ni siquiera somos capaces de resolver los incumplimientos de la Directiva 271, ¡del año 91!

Creo que la ciudadanía no es consciente de la complejidad y la tecnificación necesaria para hacer llegar el agua al grifo, ni devolver el agua usada en condiciones de calidad natural al cauce público

P.- ¿A qué se deben la diferencia tarifaria en las Comunidades Autónomas?

R.- Obviamente, hay razones de coste real por diferencias naturales en la fuente y calidad del agua, las economías de escala de las grandes conurbaciones, la densidad de población o las características geográficas y topográficas. Pero, como técnico, pienso que esto no justifica esas diferencias tan acusadas del precio que paga el ciudadano. La razón fundamental es que al no haber una regla de estructura de costes, éstos tienden a no aflorar (déficit de inversión básicamente) y la decisión política se impone, sin justificación de base, tratando de agradar a la ciudadanía fijando precios por debajo de los costes y que en algún momento la sociedad, u otros ciudadanos, tendrán que asumir y revertir.

Técnicamente, hay que progresar en la Gestión Patrimonial o de Activos e imponer unas reglas de actuación que aseguren la seguridad y la sostenibilidad a largo plazo de los servicios urbanos. Hay que armonizar criterios y procedimientos. Es básica una regulación, como ya he reiterado, y se está demostrando la utilidad en otros países, como es el caso portugués.

P.- Respecto a Europa, ¿cómo valora el precio del agua en España en comparación con el resto de países?

R.- Si usted se entretiene en observar las tablas de precios europeos verá que España tiene unos precios de tarifa del orden de la mitad del precio medio europeo. O, por ejemplo, es una cuarta parte del que pagan los daneses, que por otro lado tienen muchísima más agua, pero también una profunda sensibilidad ambiental.

Me gusta referirme a un reciente trabajo del Consejo General de Economistas (2017), donde se concluye que el “esfuerzo” del ciudadano español en el pago del agua es solo del 71% respecto al del ciudadano medio europeo. Sin embargo hacemos un “esfuerzo” del 128% respecto a la electricidad, sobre el medio europeo. Entendiendo por “esfuerzo” la relación de lo que pagamos por el agua o la energía respecto a nuestra renta disponible, es decir, comparando a igualdad de renta. Y eso considerando que somos un país seco, con mucha más necesidad de infraestructura para asegurar la disponibilidad de agua.

Estos datos reflejan muy bien la necesidad de contribuir en mayor medida a la cobertura de los costes y empezar a hacerlo ya, sin más demora. Utilizando la “T” que mejor decida nuestra sociedad a través de nuestros responsables políticos. Reitero: el “cómo”, no el “cuanto”, los costes son los que son, aunque deben ser gestionados eficientemente. Y para ello es imprescindible una mayor concienciación e implicación ciudadana.

P.- Finalmente, ¿cree que la sociedad está concienciada sobre su consumo de agua y el coste real del mismo?

R.- La pregunta es muy precisa y me gustaría matizar.

Respecto a la concienciación sobre el consumo, creo que los españoles estamos altamente advertidos e implicados. Podemos considerar un caso de éxito las campañas sobre el uso racional y controlado del agua, que fueron universalmente desplegadas tanto por las instituciones públicas como por las empresas privadas, con continuidad y seriedad, tanto en la parte pedagógica como divulgativa. Nuestro sector, que es un buen ejemplo de colaboración público-privada, es el único que hace propaganda para que no se consuma el producto sobre el que prestamos el servicio. Y hay que mantenerse en ello.

Sin embargo, creo que ahora mismo el foco hay que ponerlo en el buen uso de los desagües urbanos, en formar e informar sobre la necesidad de reducir preventivamente la contaminación que vertemos en vuestras casas.

Ya sabéis aquello de que por el inodoro solo pueden arrojarse las tres P’s (pipí, popó y papel higiénico). Nada de medicinas, productos químicos, plásticos, textiles, toallitas higiénicas, etc. En definitiva, no aportar elementos artificiales que perturban el buen estado del medio ambiente y, en particular, del acuático.

Respecto a la segunda parte, creo que la ciudadanía no es consciente de la complejidad y la tecnificación necesaria para hacer llegar el agua al grifo, ni devolver el agua usada en condiciones de calidad natural al cauce público. Tampoco es consciente de las infraestructuras y sistemas públicos que están construidos para poder asegurar un servicio continuo, sin interrupciones y de calidad de agua potable, o generando caudales depurados que aportan vida a nuestros ríos o aguas regeneradas que ayudan a avanzar en la economía circular, reutilizándolas en diversos usos secundarios. Por supuesto tampoco es consciente del coste que ello supone que, en cualquier caso, hoy es inferior al 1% del gasto familiar. Probablemente, a nivel nacional la solución pasaría por soportar los costes mayoritariamente con la tarifa, lo que supondría un esfuerzo del 1,5% de nuestra renta, muy por debajo del límite del 3% que determina la ONU para fijar el límite de asequibilidad respecto al abastecimiento.

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